El 10 de marzo de 2022 el Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo, Tributario y Relaciones de Consumo N° 10 de CABA dictó sentencia en «Asociación Civil Observatorio del Derecho a la Ciudad y otros c/ GCBA y otros s/ Amparos – Otros» (Expte. N° EXP 166469/2021-0), resolviendo favorablemente «la impugnación del convenio urbanístico firmado entre el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y la empresa IRSA el 19 de julio de 2021 con respecto al inmueble situado en Av. España n° 2230/40 (Nomenclatura Catastral: Circunscripción 21, Sección 096, Manzana 020, Parcela 0000), de sus adendas, y de todos los actos que sean su consecuencia«.
El convenio autorizaba, entre otras cosas, la construcción de 20 torres de 145 metros de altura en un lugar vecino a la reserva ecológica ubicada en la costanera sur de la Ciudad de Buenos Aires. Su impugnación judicial fue promovida por un conjunto de organizaciones que conforman el movimiento «La Ciudad Somos Quienes La Habitamos».
Para abordar la legitimación colectiva de las actoras, el Juzgado analizó el objeto y los fundamentos centrales de la pretensión: nulidad del convenio por falta de participación ciudadana previa, informada y oportuna.
Señaló que «es claro que el objeto procesal concierne, en primer término y ante todo, a la tutela del medio ambiente y la configuración del entorno urbano, bienes colectivos expresamente enunciados por la Constitución al prever el amparo colectivo (arts. 43, CN y 14, CCBA), de carácter indivisible, cuya titularidad pertenece al conjunto de la población (patrimonio común, cfr. art. 26, CCBA)».
Y recordó que «la Constitución prevé expresamente que los derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos son ejercidos, entre otros, por las asociaciones y personas jurídicas defensoras de derechos o intereses colectivos (art. 43, segundo párrafo, CN; art 14, segundo párrafo, CCBA). Por lo demás, el Acuerdo de Escazú (Acuerdo Regional sobre Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y El Caribe, Naciones Unidas, 2018, aprobado por la República Argentina mediante la ley 27.566), establece que para garantizar el acceso a la justicia en asuntos ambientales, cada estado parte, considerando sus circunstancias, contará con legitimación activa amplia en defensa del medio ambiente, de conformidad con la legislación nacional (art. 8, inc. 3.c)».
También destacó, sobre la participación ciudadana, que «en este segundo aspecto el objeto procesal propende a la protección del derecho a la participación ciudadana, informada y eficaz (derecho de incidencia colectiva en general, en los términos del art. 43, segundo párrafo, CN, también comprendido en la mención genérica de derechos o intereses colectivos que efectúa el art. 14, segundo párrafo, CCBA)».
Luego de analizar el objeto estatutario de las actoras y reconocerles legitimación, la sentencia realizó extensos desarrollos sobre el requisito de representatividad adecuada (legitimación en el caso concreto) que las demandadas alegaban ausente.
Tales desarrollos comprenden doctrina de autores nacionales, brasileños y estadounidenses, jurisprudencia de la CSJN y de su par estadounidense, las Acordadas CSJN N° 32/2014 y N° 12/2016, las previsiones del Código Modelo de Procesos Colectivos para Iberoamérica y la regulación establecida sobre la cuestión por el Código Procesal de la Justicia en las Relaciones de Consumo en el Ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (considerando VI.6.a., pp. 26-33 de la sentencia).
Apoyado en tales argumentos, el Juzgado consideró cumplido el requisito en base a lo siguiente:
«Según resulta de la exposición precedente, la exigencia de la representación adecuada no está prevista en la normativa aplicable a este proceso (ley 2145 y, supletoriamente, CCAyT). No obstante, dado que se trata de un requisito inherente a todo proceso colectivo, este estrado controló su concurrencia como antecedente necesario del dictado del auto de certificación, para así determinar si era procedente dar curso a la tramitación de la causa. Esa apreciación preliminar, favorable a la representatividad de la asociación actora, se mantuvo durante el desarrollo del proceso y, más aún, se ha fortalecido.
Tal conclusión es producto del examen integral de las circunstancias del caso, entre las que a título meramente enunciativo cabe mencionar: el correcto planteamiento y fundamentación de la pretensión —más allá de su mérito, que será evaluado más adelante en esta sentencia—; el adecuado desempeño procesal del sujeto legitimado, que además conservó el impulso hasta alcanzar esta etapa; la completa falta de evidencia de que la situación económica del litigante suponga algún obstáculo para la adecuada tutela del interés colectivo y, fundamentalmente, es dable sostener que se trata de un defensor apto de los intereses cuya representación ejerce en este pleito, y no se advierte antagonismo entre, por un lado, los intereses ambientales y urbanísticos que la pretensión defiende y, por el otro, los propios de la clase representada, esto es, los derechos que pone en juego el objeto litigioso sometido a debate.
Es conducente señalar, en este último sentido, que de las versiones taquigráficas de la audiencia pública convocada por la Legislatura durante el tratamiento parlamentario de la ley 6476 —que pueden ser consultadas en el siguiente enlace: https://www.legislatura.gov.ar/InfoVT/343d— surge que un elevadísimo porcentaje de los participantes cuestionaron el proyecto en términos similares o compatibles con el planteo desarrollado por la parte actora al ampliar la demanda.
En suma, contrariamente a la objeción formulada —en términos vagos e imprecisos— por la parte demandada, no es dable inferir que reconocer a la asociación accionante la representatividad que intenta en estos autos pueda aparejar un perjuicio al interés de los legitimados ausentes«.
En cuanto al fondo del asunto, el GCBA había argumentado en su defensa que “la regulación vigente de los convenios urbanísticos se encuentra expresamente enumerada en el art. 10.9 del Código Urbanístico, y es ésta y no otra la norma que corresponde evaluar a la hora de definir si se han cumplido o no los recaudos exigidos para poner a consideración de la Legislatura un instrumento de esta naturaleza. Es cierto que el art. 22 inc. c) de la ley 2930 (Plan Urbano Ambiental) impacta en esta regulación, pero con los limitados alcances que en adelante expresaré…».
La codemandada IRSA transitó un camino argumental similar, intentando negar el derecho de participación ciudadana previa al envío del convenio a la Legislatura:
«Manifestó que el Código Urbanístico regula los convenios urbanísticos (art. 10.9) y con respecto al procedimiento dispone que ‘una vez suscripto el Convenio Urbanístico éste debe remitirse a la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para su tratamiento’. Consideró que ‘tratándose de una norma que regula esta materia particular, sería lógico que —si el argumento tratado en el acápite anterior sobre la ´audiencia previa´ al mero ingreso en la Legislatura de estos convenios, alegadamente exigida por el artículo 63— tuviese algún asidero, la norma, naturalmente, lo mencionaría y exigiría la realización de tal paso dado que no cabe suponer olvido o inconsecuencia del legislador, mucho menos cuando el pretendido requisito procedimental surgiría de la CCABA misma. Pero no solo nada dice sino que afirma lo contrario: una vez suscripto, debe remitirse a la Legislatura, de inmediato, sin otro paso intermedio”.
Sin embargo, resulta claro que el Acuerdo de Escazú es una norma de superior jerarquía. Lo mismo ocurre con la Ley General del Ambiente N° 25.675, en cuanto establece los presupuestos mínimos (en términos sustantivos y de procedimiento) a que debe ajustarse toda política pública en la materia (tanto del Estado Nacional como de las Provincias y la CABA).
Ambas normas imponen la participación ciudadana como requisito esencial del procedimiento de toma de decisiones en materia ambiental. Una participación que debe amplia, oportuna e informada.
Sobre representatividad adecuada escribimos acá (su alcance en las class actions estadounidenses), acá (estado del tema en Argentina para el año 2012) y acá (analizando el tratamiento del requisito por la CSJN en «Halabi»).
En este video explicamos la importancia del tema.
En este otro, algunas ideas sobre el derecho de participación ciudadana en el campo ambiental.
Class Actions en Argentina 