El pasado miércoles 8 de Julio de 2015 se cumplieron 7 años del dictado del fallo de fondo de la CSJN en la causa “Mendoza, Beatriz y otro c/ Estando Nacional y ots. s/ Daños y Perjuicios” (causa M.1569.XL). Además de ser el litigio estructural más complejo de la República Argentina, es importante tener en cuenta que “Mendoza” representa la judicialización de una problemática ambiental y social muy profunda que tiene sus más remotos antecedentes a comienzos del siglo XIX.
Como señala Spirito, en el análisis del caso no puede dejarse de lado el carácter acumulativo de la contaminación de la región. En este sentido, dicho autor recuerda que en 1801 ya existían 31 saladeros ubicados sobre las márgenes del Riachuelo y que en 1871 los medios periodísticos lo describieron como un río “que no tiene ni el color ni el olor del agua, sino color a putrefacción y sangre” (Spirito, 2010). De hecho, la cuestión ambiental que hoy se discute en el expediente fue también motivo de planteos judiciales por aquel tiempo, aunque -por supuesto- con distintos argumentos y alcances.
Para tomar dimensión de la causa hay que tener presente también que el problema de la contaminación en la zona, producto de la mencionada acumulación a lo largo de numerosas décadas, es crítico y atraviesa horizontalmente diversas áreas de política pública. Sucede que, además del daño al medio ambiente (bien tutelado por la Constitución Nacional en su art. 41 desde la reforma de 1994) y a las personas que habitan en la zona, es posible advertir que el conflicto involucra cuestiones relacionadas con infraestructura, salud, vivienda, trabajo y navegabilidad, entre otras.
En este orden, también vale la pena detenerse por un momento en algunos números. La Cuenca Matanza-Riachuelo tiene 64 km. de largo y 35 km. de ancho, alcanzando una superficie total de aproximadamente 2.250 km. cuadrados. En esta región residen más de 5.000.000 de personas, lo cual representa aproximadamente un 13% de la población de toda la República Argentina. De ese número de personas, más de la mitad carecen de acceso a un sistema de cloacas, una tercera parte carece de acceso a agua potable, y 500.000 residen en asentamientos sumamente precarios sobre el margen del río. De acuerdo con relevamientos oficiales, hasta el 28 de febrero de 2011 se han empadronado 19.727 industrias radicadas en la zona. En lo que hace a la contaminación propiamente dicha, en el curso de agua se encontraron 8.500 toneladas de hierro, 67 barcos abandonados, 17 cascos de barcos hundidos, contaminantes químicos (tales como arsénico, cadmio, plomo, mercurio, cromo y cianuro) y contaminantes orgánicos (en particular, hidrocarburos aromáticos, DDT y coliformes).
En este contexto, la demanda que inició la causa “Mendoza” fue promovida por un grupo de 17 personas que vivían en la zona contaminada, quienes invocaron el carácter de afectados y accionaron ejerciendo la representación colectiva prevista en el art. 43 de la Constitución Nacional. El caso fue iniciado en instancia originaria de la CSJN contra el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y cuarenta y cuatro empresas radicadas en la zona. Con posterioridad a ello también fueron demandados 14 Municipios de la Provincia de Buenos Aires. Entre los objetos perseguidos por la demanda se encontraban los siguientes: (i) reparación de los daños y perjuicios ambientales de tipo colectivo emergentes de la contaminación de la cuenca del río Matanza-Riachuelo; (ii) creación de un fondo público para reparar los daños individuales homogéneos ocasionados a las víctimas y llevar adelante acciones tendientes a modificar la situación; (iii) obtención de una orden para que el Poder Ejecutivo Nacional reanude y continúe con al ejecución del Plan de Gestión Ambiental de Manejo de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo; (iv) implementación de medidas urgentes para atender la salud de la población ribereña de la cuenca; y (v) anotación de litis para impedir que las empresas demandadas se insolventen a fin de evitar enfrentar una eventual condena pecuniaria en su contra.
Al dictar la primera sentencia de la causa el 20/06/2006 (pasados dos años de la interposición de la demanda), en primer lugar la CSJN formuló una distinción entre dos tipos de pretensiones incorporadas en la demanda cuya acumulación en un mismo proceso consideró inadmisible. Así, la Corte abrió las puertas de su competencia originaria sólo respecto del “daño de incidencia colectiva” por ser el “único reglado y alcanzado” por la Ley General del Ambiente N° 25.675. Los derechos individuales de las personas afectadas -que podrían ser calificados como «individuales homogéneos», primera vez que el tribunal utilizó esta terminología que luego retomará en el 2009 al dictar el fallo «Halabi»-, por el contrario, debían canalizarse ante los jueces correspondientes de acuerdo con el territorio y de conformidad con las normas del proceso individual.
Sentada esta distinción, la Corte puso de resalto ciertas deficiencias del escrito de demanda que, a su juicio, hacían que no hubiera información adecuada para obtener lo que buscaban los actores. Con fundamento en esta falta de información, y asumiendo un rol activo pocas veces visto antes (si es que alguna vez), no rechazó la demanda sino que tomó una serie de importantes medidas instructorias y ordenatorias con el objeto de poder avanzar en la resolución del conflicto. Entre ellas se destacan las siguientes: (i) pedido de informes a las empresas demandadas sobre diversos aspectos relacionados con el caso; (ii) requerimiento a los tres Estados demandados y al COFEMA (Consejo Federal de Medio Ambiente) para que presenten un plan integrado que contemple diversas actividades orientadas a solucionar el conflicto; (iii) citación a una audiencia pública para que las partes informen oralmente al Tribunal sobre dicho plan integrado; y (iv) concesión de una oportunidad para la parte actora a fin de mejorar su demanda mediante el aporte de la información faltante, puesta de resalto en la propia sentencia.
Dos meses después del dictado de esta primera decisión, en fecha 30/08/2006 la Corte dictó una nueva sentencia por medio de la cual resolvió diversos pedidos de intervención de terceros y estableció un reglamento ad hoc para la audiencia pública a desarrollarse. En primer lugar, dicho reglamento formuló aclaraciones sobre el objeto de la audiencia. En este sentido, con respecto a las empresas señaló que la información que pretendía obtenerse era aquella de carácter público relativa a las “medidas concretas de prevención y recomposición del daño ambiental colectivo”. En lo que hace a los Estados demandados y al COFEMA, destacó que el objeto era obtener una “sucinta exposición” del plan integrado que había ordenado elaborar y presentar. En segundo lugar, el Reglamento estableció pautas de trámite tales como la necesidad de presentar la información en forma escrita con anterioridad a la audiencia, el orden de exposición y el modo en que serían distribuidos los tiempos de las partes, la facultad del Tribunal de formular preguntas y pedir explicaciones, la cantidad de lugares disponibles para las partes en la sala donde habría de desarrollarse la audiencia y la posibilidad de que el periodismo asistiera al acto.
Una segunda audiencia pública tuvo lugar el 20/02/2007, esta vez con la exclusiva finalidad de que los tres Estados demandados informaran ante la CSJN sobre: (i) las medidas adoptadas y cumplidas hasta la fecha en materia de prevención, recomposición y auditoría ambiental; (ii) las atinentes a la evaluación de impacto ambiental respecto de las empresas demandadas; y (iii) las acciones llevadas a cabo con relación al sector industrial, poblacional y con la atención y prevención en materia de salud. En lo que hace al trámite de esta audiencia, la Corte utilizó el mismo reglamento establecido en la sentencia del 30/08/2006.
Los resultados no fueron los esperados por el Tribunal. Ello puede inferirse del hecho que, tan sólo tres días después de celebrada esta última audiencia, la CSJN dictó un breve pronunciamiento en el cual señaló que estimaba apropiado “contar con elementos cognoscitivos de los que carece” para dictar sentencia sobre el fondo del asunto. En razón de ello hizo uso nuevamente de sus facultades instructorias y ordenó la intervención de la Universidad de Buenos Aires (UBA) a fin de que informe al Tribunal sobre la factibilidad de diversos puntos del plan presentado por los demandados y realice las observaciones o recomendaciones que estime necesarias. No sólo eso, sino que -una vez presentado el informe por parte de la UBA- la Corte volvió a fijar otra audiencia pública convocando a las partes y a los terceros intervinientes para que expresen las observaciones que estimaran conducentes tanto con respecto al Plan Integrado presentado por los demandados como en relación al informe de factibilidad presentado por dicha Universidad Nacional. Esta última audiencia fue uno de los hitos más relevantes en la causa hasta el dictado de la sentencia de fondo dictada el 08/07/2008, donde la CSJN se refirió expresamente a la falta de aportes de ambas partes como el principal argumento para sostener su competencia a fin de dictar el Plan Integral de Saneamiento (PISA) que actualmente se encuentra en plena ejecución.
Con motivo de cumplirse 7 años desde el dictado de la sentencia de fondo, presentamos a continuación algunos materiales para el análisis del caso, su evolución y el estado de situación actual en torno al conflicto colectivo allí ventilado.
Fallos de la CSJN
Sentencia del 20/06/2006 sobre competencia y deslinde de pretensiones, acá.
Sentencia del 20/03/2007 sobre intervención de terceros y clausura a futuro del derecho a intervenir en el polo activo de la relación procesal, acá
Sentencia del 08/07/2008 sobre el fondo de la pretensión de recomposición de daño ambiental colectivo, delegación de competencia para la ejecución en un juez de primera instancia, declaración en materia de litispendencia, creación de régimen recursivo ad hoc, establecimiento de sistemas de monitoreo y participación ciudadana, acá.
Sentencia del 10/11/2009 aclarando el alcance de la competencia del juez de la ejecución y del régimen de litispendencia establecido en la sentencia del 08/07/2008, acá.
Sentencia del 14/08/2012 que ordena a los obligados por la sentencia de fondo informar el estado de avance en el cumplimiento de los objetivos del PISA, acá.
Sentencia del 29/08/2012 disponiendo la intervención de la AGN y ordenando al juez de la ejecución presentar un informe sobre irregularidades denunciadas respecto de diversas contrataciones realizadas durante la etapa de ejecución, acá.
Sentencia del 06/11/2012 ordenando separar de la causa al juez de la ejecución y suspender el trámite, acá.
Sentencia del 19/12/2012 sobre deslinde y reasignación de competencias después de la separación del juez de la ejecución, acá.
Sentencia del 19/02/2015 que rechaza la excepción de defecto legal opuesta por varios codemandados, acá.
Sentencia del 02/06/2015 sobre exceso del juez de la ejecución por ampliar el objeto de la sentencia de mérito, acá.
Audiencias públicas ante la CSJN
Las celebradas en fecha 16/03/2011 y 11/10/2012, disponibles acá.
Informes y documentos varios
Informe especial del Cuerpo Colegiado integrado por diversas ONGs y coordinado por la Defensoría del Pueblo de la Nación a 7 años del fallo, acá.
Informe especial del Cuerpo Colegiado integrado por diversas ONGs y coordinado por la Defensoría del Pueblo de la Nación a 6 años del fallo, acá.
Informe especial 2013 del Cuerpo Colegiado integrado por diversas ONGs y coordinado por la Defensoría del Pueblo de la Nación, acá.
Revista Institucional de la Defensa Pública de la CABA, año 4, N° 6, Diciembre de 2014, “La causa ‘Mendoza’: la relocalización de las familias y el derecho a una vida digna. Las personas no son cosas”, acá.
Informe de ACIJ presentado ante la CSJN en audiencia pública de Octubre 2012, «Villa Inflamable: Donde comenzó el caso ‘Mendoza’ los derechos siguen esperando», acá.
Diversas publicaciones e informes de FARN relacionados con la causa judicial, acá.
Algunos análisis propios
(2008) «El caso ‘Mendoza’ y la implementación de la sentencia colectiva», acá.
(2009) «Intervención voluntaria de terceros, imposibilidad de ampliar o modificar demanda y representatividad adecuada en el proceso colectivo ambiental (una vez más, el caso ‘Mendoza’ como ejemplo)», acá.
(2013) «El remedio estructural de la causa ‘Mendoza’. Antecedentes, principales características y algunas cuestiones planteadas durante los primeros tres años de su implementación», acá.
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