Por Florencia Moscariello.
El 28 de julio de 2026 el Superior Tribunal de Justicia de Río Negro resolvió la causa «La Coordinadora del Parlamento Mapuche Tehuelche de Río Negro c/ Gobierno de la Provincia de Río Negro s/ acción de inconstitucionalidad (Ley 5755 y decreto reglamentario)» (expte. VI-00059-O-2025). Por unanimidad hizo lugar a la excepción de falta de legitimación activa opuesta por la Fiscalía de Estado y ordenó el archivo de las actuaciones.
En los medios de comunicación se lo contó como “el fallo que le cerró la puerta a las comunidades mapuche”. Es verdad. Sin embargo, no es lo más interesante. Lo interesante está en un párrafo del considerando 4.2 que casi nadie leyó, o por lo menos, del que nadie habló y que creo que va a hacer ruido por un tiempo.
En octubre de 2024, la Provincia sancionó la Ley 5755.
Dicha norma aprueba el procedimiento de convocatoria a consulta previa, libre e informada de las comunidades originarias cuando se dicten medidas legislativas o administrativas que las afecten en forma directa. Además, la reglamentó por Decreto 226/25.
En este contexto, la Coordinadora del Parlamento Mapuche Tehuelche, en representación de la comunidad, demandó su inconstitucionalidad con dos agravios: que la ley se dictó sin consultar a las comunidades ni a sus organizaciones representativas, y que el régimen aprobado es restrictivo y unilateral.
Es decir: una ley sobre consulta, sancionada sin consulta. El planteo tiene una simetría difícil de ignorar.
La Fiscalía de Estado contestó que no había caso. Que la sola vigencia de la ley no lesiona a nadie mientras no se acredite una afectación directa sobre el territorio o la cultura un que se hayan ejecutado un proyecto minero, hidrocarburífero o territorial que active el procedimiento. Destacó que el perjuicio era conjetural y el planteo prematuro.
Al intervenir la Procuración General, sin embargo, opinó lo contrario. El Procurador General subrogante dictaminó que correspondía rechazar la excepción porque la Coordinadora reunía la calidad de parte interesada conforme lo dispone el artículo 207 inc. 1 de la Constitución provincial. El STJ no lo siguió.
Antes de pegar, conviene decir lo que el fallo hace bien.
La actora invocó “Halabi” (Fallos 332:111) para sostener que reclamaba un bien jurídico colectivo, el derecho a la participación, y que era el sujeto más representativo para hacerlo.
El Tribunal contestó con el propio «Halabi». Allí la Corte reconoció una legitimación extraordinaria, pero la condicionó a la verificación de un caso: la dimensión colectiva del derecho amplía el universo de sujetos habilitados para accionar, no dispensa de la existencia de una controversia actual y concreta.
Eso es correcto, es exactamente lo que el citado fallo dice y es lo que se olvida cada vez que alguien invoca el precedente como si fuera una llave maestra. La incidencia colectiva de un derecho no convierte en caso lo que es una impugnación en abstracto. Sobre ese argumento, el fallo se sostiene solo.
También está bien resuelto el tratamiento de la cláusula «sin lesión actual» del citado artículo 207 inc. 1. El Tribunal dice que esa previsión habilita el control preventivo, pero no suprime el recaudo de parte interesada ni el de caso: la dispensa alcanza a la actualidad de la lesión, no a su certeza ni a su carácter directo. Es una lectura defendible, aunque uno quede con la duda de qué le queda a esa cláusula si igual hay que acreditar un daño cierto, directo e inminente.
Y las costas van por su orden, porque la actora pudo razonablemente considerarse con derecho a accionar. El Tribunal reconoce que el planteo era serio.
Ahora sí: lo esperado. Al llegar al análisis concreto del caso y antes de llegar al argumento que acabo de elogiar, el STJ dice esto:»(…) planteada una acción de inconstitucionalidad en lugar de un proceso colectivo, queda excluida la posibilidad de adoptar el criterio amplio de legitimación propio de las acciones colectivas».
Lo dicho lo sustenta un precedente propio, “Costa Brutten”, y en el auto Interlocutorio 4/26 dictado en la misma causa donde ya había sacado del pleito a la Asociación Argentina de Abogados y Abogadas Ambientalistas por idéntico motivo.
Lo repito. La legitimación colectiva se pierde por el rótulo del escrito.
No por la naturaleza del derecho invocado. No por la ausencia de representatividad, que el propio fallo reconoce acreditada y no controvertida. Por haber puesto «acción de inconstitucionalidad» arriba a la izquierda en lugar de otra cosa.
Esto, según lo pienso, plantea dos problemas. El primero, de carácter dogmático. La legitimación colectiva deriva del derecho que se invoca. Al menos, eso es lo que siempre pensé. Lo que la vía define es el trámite, la publicidad, la inscripción registral, el alcance de la cosa juzgada. Es el envase.
Bajo este encuadre, decir que quien eligió demandar por una ADI se quedó sin criterio amplio es hacer depender la titularidad sustancial del formulario procesal. Con esa lógica, ¿un mismo colectivo tiene o no tiene legitimación según cómo caratule?
El segundo es que el párrafo es innecesario. El STJ dice, tres renglones después, que ni siquiera tramitando como proceso colectivo habría caso. Eso alcanza para resolver.
Lo que dijo antes es dictum, pero un dictum con futuro. Nadie lo va a citar en un expediente donde falte el caso concreto, porque ahí sobra. Se va a citar en el otro escenario: cuando exista controversia real, cuando haya un proyecto en curso y comunidades afectadas, y a alguien se le ocurra encauzarlo por el art. 207 inc. 1. Ahí va a aparecer la regla, con cita de este fallo, para negar legitimación sin discutir el derecho de fondo.
Dos detalles más. El primero es la distancia entre el derecho que se invocó y el que se midió.
La Coordinadora reclamó el derecho a la participación, no el derecho al territorio. La diferencia importa, porque cada uno se lesiona en un momento distinto: el territorial, cuando aparece el proyecto; el de participación, cuando se dicta la norma que lo regula sin participación alguna.
El Tribunal contesta que la Ley 5755 «no dispone por sí sobre territorios, recursos naturales ni aspectos de la identidad cultural de comunidad alguna». Es cierto, pero es la respuesta a otra pregunta. La ley define a quién se consulta, cuándo y con qué procedimiento. Eso es incidir de manera directa sobre el derecho a participar. El fallo mide la lesión contra un derecho que la demanda no había puesto en el centro y no examina el que sí invocó.
Otra cosa para destacar es la zona de interés que quedó colgada.
El considerando 4.1 del fallo importa el test norteamericano del standing, de la mano de Chemerinsky (Federal Jurisdiction, 9ª ed., 2025, cap. 2) y de la recepción que hizo Alberto Bianchi en Control de Constitucionalidad: daño, causalidad y reparabilidad, más tres reglas prudenciales, entre ellas la exigencia de que el actor se encuentre dentro de la zona de interés protegida por la ley en cuestión.
Después ese estándar no se aplica. Si hay alguien en el núcleo de la zona de interés de una ley que reglamenta la consulta indígena, es la organización representativa del pueblo al que la ley se dirige. El propio andamiaje que el Tribunal trae juega para el otro lado y queda sin respuesta.
Río Negro tiene una acción originaria que se le parece en el nombre y funciona con otra lógica.
La conclusión práctica es incómoda. En Río Negro, si se quiere discutir la validez de una norma que afecta a un colectivo, la vía diseñada para impugnar normas no reconoce la legitimación colectiva, y las vías que sí la reconocen exigen esperar el acto concreto de aplicación.
Queda un espacio al que no se llega por ningún lado: el de la norma que lesiona un derecho de incidencia colectiva desde su sola vigencia.
En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ese espacio está cubierto, porque el art. 113 inc. 2 de la Constitución local organiza la acción declarativa de inconstitucionalidad como control abstracto y no exige caso concreto.
Río Negro tiene una acción originaria que se le parece en el nombre y funciona con otra lógica. El vacío, entonces, no es una fatalidad del control de constitucionalidad: es una decisión de diseño.
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