Por María Victoria Mosmann
El 29 de diciembre de 2022, la Corte de Justicia de Salta dictó sentencia respecto de la acción popular de inconstitucionalidad que tramitó en la causa “FUNDACIÓN CEBIL; ASOCIACIÓN FORO DE MUJERES POR LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES; FUNDACION MUNDO VERDE Y ANDREA EVANGELINA LAGUNA; FUNDACIÓN PLANETA JEVA; LEVERATTO ETCHEHON, JUAN DIEGO; ARDANAZ, VERÓNICA GABRIELA; NÚÑEZ, ANA MARÍA Y OTROS VS. PROVINCIA DE SALTA; SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE DEL MINISTERIO DE PRODUCCIÓN Y DESARROLLO SUSTENTABLE – ACCIÓN POPULAR DE INCONSTITUCIONALIDAD” (Expte. Nº CJS 41.056/20).
En esta sentencia dispuso hacer lugar parcialmente a la demanda, declarando la inconstitucionalidad del último párrafo del art. 4º de la Resolución 333/20 de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Ministerio de Producción y Desarrollo Sustentable de la Provincia de Salta, modificado por Resolución 411/20 de esa Secretaría, que establece: “Para el caso que se hubiera presentado Estudio de Impacto Ambiental y Social para su tramitación, se tendrá por válido y suficiente, en lo pertinente, dicho documento para su aprobación”.
Objeto y Fundamentos de la acción:
Los actores interpusieron Acción Popular de Inconstitucionalidad regulada en la provincia de Salta por ley 8036 a fin de que se declare la inconstitucionalidad, inaplicabilidad e ineficacia de las Resoluciones 333/20 y 411/20 de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable dependiente del Ministerio de Producción y Desarrollo Sustentable, por considerar dichos actos contrarios a la letra y al espíritu de la Constitución Nacional (art. 41), la Carta Magna Provincial (art. 30), la Ley 25675 (arts. 19, 20 y 21), la Ley 26331 (art. 26), la Ley 7070 (art. 49) y la Ley 7543, y también por estimar que vulneran las directrices de política ambiental imperantes en nuestro ordenamiento jurídico, en especial las mencionadas en el art. 4º de la Ley 25675. Ello, por estimar que a través de los actos cuestionados se pretende autorizar desmontes y actividades productivas en zonas demarcadas como de Categoría II por las leyes 26331 y provincial 7543, evadiendo el requisito de las audiencias públicas exigido como obligatorio por el artículo 49 de la ley 7070.
Presupuestos mínimos:
La Corte de Justicia de Salta, recordó que en base al art. 41 de la Constitución Nacional, las provincias tienen una facultad complementaria en lo que a la protección del ambiente se refiere. En este sentido expresó que “corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección y a las provincias, las normas necesarias para complementarlas, ya que complementar supone agregar alguna exigencia o requisito no contenido en la legislación complementada», y cito como fundamento la jurisprudencia de la Corte Suprema en materia ambiental minera emergente del caso “Villivar” (Fallos, 330:1791).
Analizo el contenido y conceptualización de presupuesto mínimo y cómo las provincias deben respetar los estándares previstos por las leyes nacionales de presupuestos mínimos, afirmando que “cualquier legislación local que no respete lo esbozado será susceptible de tacha constitucional por resultar además la conducta violatoria del principio de no regresión o prohibición de retroceso en materia de derechos fundamentales (conf. Cafferata, Néstor A. – Lorenzetti, Pablo, «Hacia la consolidación del Estado de Derecho Ambiental. Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, La Ley online: TR LALEY AR/DOC/3285/2018). Es decir que el “piso” de la protección ambiental está en las leyes de presupuestos mínimos dictadas por la Nación, pero dicho piso se puede levantar por las provincias al dictar la legislación complementaria y por los municipios en la propia órbita de su competencia (conf. Rodríguez, Carlos Aníbal, “El derecho humano al ambiente sano”, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2012, pág. 233). En definitiva, que las provincias puedan complementar el mínimo nacional significa que quedan facultadas a colocar un techo más alto del piso impuesto en la norma nacional, que se hallan habilitadas para complementar y extender el resguardo ambiental (conf. Falbo, Aníbal J., «La regulación en la Ley General del Ambiente 25675 del procedimiento de evaluación de impacto ambiental», La Ley online: TR LA LEY AR/DOC/3495/2021)”.
Puntualizó que la Ley General del Ambiente establece un sistema amplio de participación al disponer en el inciso c) del articulo 2 el objetivo de fomentar la participación social en los procesos de toma de decisiones y que el artículo 11 dispone que toda obra o actividad que sea susceptible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la calidad de vida de la población en forma significativa, estará sujeta a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental previo a su ejecución. También fundó la decisión en la ley 26331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos, en tanto en el artículo 22 establece que para otorgar la autorización de desmonte es obligatoria la evaluación de impacto ambiental y en el caso de aprovechamiento sostenible lo será cuando tenga el potencial de causar impactos ambientales significativos.
Luego de analizar las normas provinciales considera que “se desprende que solo son obligatorias las audiencias públicas en aquellos casos en que se requiere presentar un EIAS (art. 49 de la Ley 7070) y que solo se exige la presentación de tal estudio para las iniciativas de desmontes (plan de cambio de uso de suelo) y para aquellas otras actividades que puedan generar efectos adversos significativos (arts. 23 de la Ley 7543, art. 12 y 15 del Decreto 2785/09). Por último, cuando no exista un impacto adverso significativo se podrá autorizar la presentación de una Declaración Jurada de Impacto Ambiental, en cuyo caso no es obligatoria la audiencia pública (art. 12 del Decreto 2785/09), aunque no se descarta la posibilidad de exigir el EIAS y la consecuente audiencia pública cuando a criterio de la autoridad competente lo aconsejen la complejidad o los alcances de la iniciativa (arts. 45, segundo párrafo y 49 de la Ley 7070).
Presupuestos mínimos y bosques nativos. EIAS y audiencia pública. Criterio de significancia:
Estimo que la normativa provincial distingue los supuestos de desmonte (plan de cambio de uso de suelo) de los Planes de Manejo de Bosques Nativos, en sus modalidades Aprovechamiento Forestal, Silvopastoril o cualquier que regule el manejo de bosque nativo con ganadería integrada en un futuro. Se requiere siempre para los primeros (desmontes) la presentación de un EIAS y la audiencia pública. En cambio, para los Planes de Manejo de Bosques Nativos solo se exige el cumplimiento de este requisito en aquellos casos en que exista un impacto ambiental significativo y, para la Modalidad de Aprovechamiento Silvopastoril, solo en el supuesto en que el proyecto deba desarrollarse en una superficie mayor a 1.500 has. Para las iniciativas que no produzcan un impacto ambiental significativo basta con la Declaración Jurada de Aptitud Ambiental. En este punto cabe señalar que esa declaración jurada, prevista en el art. 45 de la Ley 7070, no constituye una simple autoevaluación sino que se asemeja a un EIAS, en la medida en que con ella debe presentarse documentación sintética que cumpla con los requisitos del art. 44 que deben incluir los estudios de impacto ambiental”.
Las Resoluciones 333/20 y 411/20 de la Secretaria de Ambiente de la Provincia de Salta:
Sobre la base de los argumentos reseñados, la Corte Salteña desestimó los cuestionamientos realizados sobre los artículos 2 y 3 de la Resolución 333/20, e hizo lugar parcialmente a la inconstitucionalidad en relación al artículo 4.
Respecto de los dos primeros consideró que no existe incompatibilidad con las normas superiores.
En cuanto al art. 4º de la resolución 333/20 modificado por Resolución 411/20, la Corte Local estimo que al establecer que «los Planes de Manejo de Bosques Nativos de Aprovechamiento Forestal y Silvopastoril que se hubieren presentado previo a la emisión de la presente resolución y respecto de los cuales se encuentre pendiente la celebración de la respectiva audiencia pública, la Autoridad de Aplicación determinará su cumplimiento de acuerdo a los criterios establecidos en el art. 12 del Decreto Provincial Nº 2785/09, concordante con el art. 22 de la Ley Nacional de Presupuestos Mínimos Nº 26331. Para el caso que se hubiera presentado Estudio de Impacto Ambiental y Social para su tramitación, se tendrá por válido y suficiente, en lo pertinente, dicho documento para su aprobación», es inconstitucional en su última parte por declarar válido y suficiente, sin ninguna valoración ulterior, el EIAS presentado, sin hacer la salvedad del tipo de proyecto involucrado y sin aclarar que en aquellos planes que puedan generar impactos ambientales significativos no puede prescindirse de la audiencia pública prevista en los arts. 49 y 50 de la Ley 7070. De tal modo, el último párrafo del art. 4º de la Resolución 333/20, modificado por Resolución 411/20, no supera el test de constitucionalidad”.
En resumen:
La interpretación sistémica que realiza la Corte Local respecto de la normativa nacional y local en materia ambiental atiende a la lógica normativa de pisos y techos regulatorios, determinando con claridad que, una norma local que no respete el piso de protección ambiental fijado por las leyes de presupuestos mínimos, “no supera el test de constitucionalidad”.
En el caso, la decisión que la Secretaria de Ambiente provincial adoptó a través de las resoluciones cuestionadas, permitía que evaluaciones de impacto ambiental que habían sido presentadas con anterioridad a su dictado y sin la realización de audiencia pública, independientemente del criterio de significancia de la intervención sobre el bosque nativo, pudiesen ser aprobadas en ese estado y sin respetar la participación social en ese proceso, en una clara regulación inconstitucional por ser contraria a normas de protección mínima.
Otros argumentos y jurisprudencia relevante:
La imposición legal de realización de audiencias públicas en el marco de los proyectos de explotación de bosques nativos responde también al derecho fundamental consagrado por la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (artículo IV) y por el artículo 13.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), respecto del cual la Corte Interamericana ha dicho en el caso “Claude Reyes y otros vs. Chile” que “en una sociedad democrática es indispensable que las autoridades estatales se rijan por el principio de máxima divulgación, el cual establece la presunción de que toda información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones, pues el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas. El acceso a la información bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación de la gestión pública a través del control social que se puede ejercer con dicho acceso”.
Acción Popular de Inconstitucionalidad. Publicidad y efectos:
La misma sentencia ordena su publicación en forma resumida con su parte dispositiva en el Boletín Oficial, en tanto el artículo 7 de la ley 8036 -que regula la acción popular de inconstitucionalidad prevista en el artículo 92 de la Constitución provincial y se encuentra vigente desde el año 2017- expresamente prevé que la declaración de inconstitucionalidad de una norma produce la pérdida de su vigencia a partir de la publicación en el Boletín Oficial.
Class Actions en Argentina 