Por María Victoria Gerbaldo
En el año 2016 el abogado Enrique Augusto Zárate interpuso un amparo ambiental contra el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) en la justicia federal de Rosario, argumentando la falta de control de SENASA en cuanto a higiene y salubridad de los alimentos y la presencia de agrotóxicos. La causa tramita como «Zárate, Enrique Augusto c/ SENASA s/ amparo ambiental» (Expte. FRO 26209/2016).
La jueza del Juzgado Federal de Primera Instancia Nº 2 de Rosario hizo lugar al amparo el 27 de agosto de 2018, ordenando la realización de inspecciones y la colaboración con otras autoridades sanitarias para minimizar la presencia de contaminantes.
Esta decisión fue confirmada parcialmente por la Cámara Federal de Rosario en abril de 2019. En su sentencia, el tribunal de segunda instancia destacó la importancia de la regulación y control por parte del SENASA en la industria agroalimentaria para garantizar la salud pública, y confirmó la orden de realizar inspecciones y monitoreos suficientes y adecuados con tal objetivo.
Actualmente, el caso se encuentra pendiente de resolución un recurso extraordinario federal interpuesto por SENASA ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
- Primera Instancia
El Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) es una autoridad sanitaria nacional de Argentina que tiene el poder de policía en materia de sanidad agroalimentaria. Esto significa que tiene el poder de controlar, inspeccionar y regular la producción, importación, exportación, almacenamiento, transporte, comercialización y distribución de alimentos, productos animales y sus productos en el territorio nacional. Según la Ley N° 19.506 de Sanidad Agroalimentaria de 1999, SENASA es responsable de garantizar la protección de la salud pública y de la seguridad alimentaria en el país. Esto implica realizar inspecciones y controles a la cadena alimentaria, desde la producción hasta la venta al consumidor/a final.
El objeto de la demanda interpuesta por Zárate fue garantizar que se realicen controles periódicos en los mercados de Concentración Fisherton y de Productores de Rosario para detectar la presencia de biocidas, plaguicidas y otros agrotóxicos en frutas, verduras y hortalizas provenientes de otras provincias. Así como también, garantizar el acceso a la información.
La vía utilizada y la legitimación colectiva invocada por el actor fueron identificadas por la sentencia en estos términos: «la cuestión traída a resolver ha sido planteada por la actora como una acción de amparo ambiental, en los términos dispuestos por los artículos 41, 42 y 43 de la Constitución Nacional, en la medida que consagran el deber de todos los habitantes de preservar el ambiente y tutelan los derechos de los usuarios y consumidores de bienes y servicios. Funda su legitimación activa por ser consumidor de alimentos, vecino y habitante de la ciudad de Rosario».
El 27 de agosto de 2018, la jueza, Dra. Sylvia Raquel Aramberri, ordenó al SENASA que realice inspecciones y monitoreos adecuados en los vegetales que se comercializan en la ciudad de Rosario. En este sentido, dispuso: «I) Hacer lugar a la acción de amparo ambiental interpuesta por el Sr. Enrique Augusto Zárate contra el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) y en consecuencia disponer: a) Ordenar al SENASA que disponga una cantidad de inspecciones y monitoreos suficientes y adecuados de los vegetales (frutas/verduras/hortalizas) que realizan tráfico federal y que se comercializan en la ciudad de Rosario, para cumplimentar efectivamente su objetivo de obtener alimentos inocuos para el consumo humano y animal. Lo cual entiendo, por la índole de la acción intentada y el marco fáctico subyacente que no pueden ser inferiores a seis (6) inspecciones y veinticuatro (24) monitoreos por año».
Y, además, «b) Exhortar al SENASA para que aborde esta problemática aunando esfuerzos en forma cooperativa y coordinada con las demás autoridades sanitarias (provincial y municipal) para lograr la eliminación y/o minimización de la presencia de contaminantes en valores no permitidos en los vegetales mencionados en el inc.a)». La resolución también incluyó la obligación de SENASA de publicar los resultados de los controles en cumplimiento con la Ley N° 27.275 de Acceso a la Información Pública.
Entre los fundamentos de la decisión se destaca lo señalada frente al planteo de la demandada sobre límites jurisdiccionales para intervenir en el control de políticas públicas:
«En respuesta a ello, no debemos obviar que las políticas públicas de los poderes Ejecutivo y Legislativo tendientes a desarrollar un derecho reconocido por nuestra Constitución Nacional no constituyen materia sujeta a revisión del Poder Judicial, porque hace al juego de la democracia que las decisiones de los poderes elegidos por la voluntad popular sean respetadas, salvo cuando éstas afectan derechos constitucionales, supuesto que habilita la revisión judicial. Desde esa perspectiva, un mandato de implementación dirigido a la administración o un mandato para legislar dirigido al Congreso sobre un tema específico en ningún caso puede reemplazar la voluntad de las mayorías; se trata sólo de la intervención judicial en aquellos casos en que se encuentra comprometido un derecho constitucionalmente reconocido a los fines de que los poderes políticos concreten el desarrollo adecuado de ese derecho. A tal fin pueden los jueces establecer plazos y disponer de un mecanismo de control de la implementación (Sbdar, Claudia “Procesos Colectivos y políticas públicas”, La Ley 15/03/2016 con cita de “Lorenzetti, Ricardo “Justicia Colectiva”, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, Ed. 2010, p.243 y ss.)».
- Segunda instancia
El SENASA apeló esta decisión. El organismo argumentó, en primer lugar, que la Jueza aplicó e interpretó incorrectamente el derecho sanitario y no tomó en cuenta las normas actuales. Textualmente dijo que «la sentencia aplicó e interpretó erróneamente el derecho que rige en la materia sanitaria, estando el marco normativo compuesto por una serie de normas, entre las que se destaca la ley 27.233 (…)» y destacó que «el sistema de responsabilidad, tanto de los actores de la cadena agroalimentaria como de las autoridades de control, ha cambiado en forma paradigmática de fines del 2015 a la fecha, debiéndose tener en cuenta que el legislador, en el marco de las previsiones de la ley 27.233 y decreto 815/99, ha ordenado que se establezcan procedimientos de control público privado como sistema sanitario. Por tanto –dijo- el fallo yerra en su conclusión por haber omitido considerar la ley madre en la materia.»
En segundo lugar, sostuvo que la parte actora no pudo demostrar un daño actual o inminente, «no surgiendo de los actuados ningún daño ambiental que pudiera darle sustento al reclamo.»
Como tercer agravio señaló que «no resulta cierto que el SENASA no haya ejercido oportuna y
suficientemente sus prerrogativas en materia de control de residuos e inocuidad de frutas y hortalizas provenientes del comercio interjurisdiccional en lo que respecta a la ciudad de Rosario.»
En cuarto lugar, se quejó de que hubo «un exceso de actividad jurisdiccional sobre las competencias que son propias y exclusivas del SENASA en materia de sanidad vegetal e inocuidad de los alimentos.»
El 19 de abril de 2019, la Cámara Federal de Rosario Sala A, con votos de los Dres. Fernando Lorenzo Barbará y Aníbal Pineda, resolvió rechazar el recurso y confirmó parcialmente la decisión de primera instancia.
El Tribunal señaló que el SENASA no presentó argumentos suficientemente robustos y que la demandante había demostrado los riesgos evidentes para la salud en la industria agroalimentaria. La Cámara destacó, además, que es responsabilidad del SENASA cumplir con sus funciones reguladoras sin vulnerar la división de poderes.
Sobre el primer agravio, sostuvo que «el esfuerzo crítico y argumental de la impugnante no pasó de la mera cita de párrafos legales y de la huera afirmación de haber cumplido sus deberes (…)» por lo que «resulta claro que el pretendido agravio de ninguna manera constituyó la crítica concreta y razonada».
Sobre el segundo, argumentó que «ninguno de esos argumentos fue puesto a consideración del a quo, (…) con lo cual a esta instancia le está vedado abordar su tratamiento». Además, «la pretendida falta de legitimación del accionante habría sido, en todo caso, motivo de una excepción previa», improcedente en un amparo.
En cuanto al tercer agravio, la Cámara entiende que al SENASA «no le asiste razón» porque «la jueza de la anterior instancia no sólo fundamentó su decisión en la profusa normativa que citó detalladamente y muy especialmente la emanada del propio SENASA, sino que además se apoyó en criterios doctrinarios de especialistas y en fallos atinentes a diversos aspectos del tema, de nuestro máximo tribunal». La Cámara dijo no encontrar arbitrariedad, ya que el fallo «fija pautas para el cumplimiento de la función específica del SENASA que la sentenciante tuvo por probado el organismo habría omitido». Además, «[el SENASA] no se hizo cargo de refutarla eficazmente. Ergo tampoco cabe entonces el reproche de violación a la republicana división de poderes».
Sobre el cuarto agravio, agregó que «repite en buena medida argumentos anteriores si bien en lo sustancial enfatiza que el accionante no habría acreditado riesgo alguno a la salud, ni siquiera potencial, aspecto éste que si bien ya he destacado la razón por la cual no debe ser abordado en esta instancia, debo agregar ahora que no considero que haya sido así, desde que la sentenciante, también como ya quedara destacado, detalló prueba colectada de la cual surgen evidentes riesgos para la alimentación de la población en función del resultado de los análisis efectuados sobre distintos productos».
- Estado actual del caso
Disconforme con lo resuelto, SENASA Interpuso recurso extraordinario federal que fue concedido y se encuentra pendiente de resolución en la Corte Suprema de Justicia de la Nación (con dictamen de la Procuración General emitido el 28 de diciembre de 2020).
Argumentó que se encuentra en juego la interpretación de normas de carácter federal y que la resolución realiza una interpretación que no respeta el reparto de competencias dispuesto por la Constitución Nacional. A su vez, argumentó que los responsables de la aplicación del Código Alimentario Nacional en las respectivas jurisdicciones son las autoridades sanitarias provinciales, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y los municipios.
- En conclusión
La sentencia de la Cámara Federal de Rosario en el amparo interpuesto contra la (in)actividad del SENASA es un paso importante en la protección de la seguridad alimentaria y la salud pública.
La confirmación parcial del amparo demuestra que los tribunales están dispuestos a tomar medidas para garantizar que las agencias gubernamentales cumplan con sus responsabilidades en cuanto a la seguridad de los alimentos.
Esta victoria demuestra que las acciones judiciales pueden tener un impacto real en la manera en que se aborda la seguridad alimentaria.
Class Actions en Argentina 