Instrumentos para la ejecución de sentencias colectivas de reforma estructural

Hace 5 años presentamos este trabajo en el “XXVII Congreso Nacional de Derecho Procesal” celebrado por entonces en Córdoba.  Primero se publicó en el libro de ponencias generales y seleccionadas del Congreso, y años después en una obra colectiva en Brasil.

Ahí sostuvimos lo siguiente:

“En el marco de cierto tipo específico de procesos colectivos, la implementación de la sentencia requiere que el Poder Judicial avance sobre el accionar de determinadas áreas e instituciones de otras ramas del poder público. Se trata de los denominados “litigios de reforma estructural”, un fenómeno relativamente novedoso en la República Argentina.
La principal característica de estos procesos judiciales, como veremos, es que versan sobre cuestiones estrechamente relacionadas con distintos tipos de políticas públicas y derivan en la imposición de órdenes complejas, tanto en lo que hace a la definición de sus contornos como en cuanto a su ejecución.

Según argumentaré, la efectividad de las sentencias de reforma estructural está condicionada por dos tipos de dificultades. En primer lugar, por la supuesta interferencia que su cumplimiento supone con relación a los poderes discrecionales de las otras ramas del gobierno. Llamaré a este condicionante “dificultad política”. En segundo lugar, por la ausencia de regulaciones adecuadas para trabajar en sede judicial sobre conflictos colectivos que requieren este tipo de remedios para su adecuada resolución. Llamaré a este segundo condicionante “dificultad procedimental”.

Las decisiones dictadas por la CSJN en el marco de los casos “Verbitsky” y “Mendoza” configuran buenos ejemplos de esta clase de procesos, de la sentencia que de ellos resulta, y de los dos tipos de dificultades señaladas hace un momento. Por tal motivo serán especialmente tomadas como punto de referencia a lo largo del trabajo, tanto para desarrollar el alcance de dichas dificultades como para presentar algunas alternativas ideadas por la CSJN a fin de sortearlas.

Mediante el análisis propuesto, este trabajo postula y afirma dos cosas. Por un lado, la legitimidad democrática del Poder Judicial para dictar sentencias de reforma estructural. Por el otro, la urgente necesidad de sancionar normas adecuadas en la materia a efectos de permitir que tales decisiones resulten eficaces y puedan derivar en resultados concretos para sus beneficiarios (muchas veces, grupos desaventajados y relegados de la discusión institucional). Eficacia que debe entenderse como parte esencial de la garantía de debido proceso legal y que configura un valor fundamental del derecho procesal moderno”.

La problemática mantiene plena vigencia y exige una regulación procesal acorde con los desafíos y dificultades que plantea la implementación de este tipo de decisiones.

A tal efecto, en el marco del Anteproyecto de Ley de Procesos Colectivos que trabajamos con Leandro Giannini y José María Salgado propusimos las siguientes herramientas:

“Art. 16. Ejecución de sentencias estructurales o complejas. Cuando en la sentencia definitiva se imponga una condena a hacer cuyo cumplimiento resulte complejo, sea por involucrar la modificación de cierta acción u omisión de políticas públicas o bien por implicar una reforma estructural de la situación fáctica que diera origen a la causa, el Juez deberá tomar todas las medidas a su alcance para garantizar la efectiva y eficiente implementación de las ordenes contenidas en la decisión. A tal efecto podrá:

a) Ordenar al condenado que presente un proyecto de cumplimiento de la decisión debidamente justificado, acompañado de su respectivo cronograma de implementación y de un análisis y previsión de costos. Del mismo se dará traslado a la parte actora por un plazo razonable que deberá fijar el juez de acuerdo a las circunstancias del caso. De entenderlo necesario, el juez podrá introducir modificaciones y fijar una audiencia para discutir el contenido y la modalidad de implementación de dicho plan antes de aprobarlo. Toda decisión al respecto podrá ser modificada si se alterasen las circunstancias que dieron lugar a su dictado o bien cuando se muestra inadecuada para cumplir la finalidad perseguida.

b) Designar un abogado o grupo de abogados de la matrícula con adecuada versación en este tipo de procesos como agentes auxiliares bajo su dirección, para supervisar e informar periódicamente en la causa el estado de avance en el cumplimiento de la decisión, identificar los obstáculos que se presenten y proponer medidas para enfrentarlos.

c) Ordenar la realización de mesas de trabajo para que las partes definan de común acuerdo medidas concretas a fin de avanzar en la ejecución de la sentencia. De lo resuelto en dichas mesas de trabajo se labrará acta o se dispondrá su registración por otros medios para acompañar al expediente. En caso de haberse designado agentes auxiliares en los términos del inciso b) del presente artículo, los mismos deberán asistir a las mesas de trabajo y coordinar el debate.

d) Coordinar con jueces y tribunales de otras jurisdicciones, así como tomar medidas para intercambiar información relevante que colabore con la efectiva y eficiente ejecución de la decisión”.

Esta propuesta fue recogida en el art. 30 del Proyecto de Ley Nacional de Acceso a la Justicia Colectiva de Consumidores, Trabajadores, el Medioambiente y los Derechos de Incidencia Colectiva en General que actualmente tramita ante la Cámara de Diputados de la Nación.

El Anteproyecto producido en el marco del Programa Justicia 2020 carece de previsiones al respecto.

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