Legitimación colectiva de legisladores para impugnar decretos reglamentarios y tiempos de resolución en el contexto de casos colectivos: declaran abstracta la causa promovida para impugnar el Decreto N° 1206/16 que autorizó el “blanqueo fiscal” de familiares de funcionarios públicos (*FED)

El 23 de mayo de 2018 el Juzgado Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal N° 11 se expidió en el expediente “Sola, Felipe Carlos c/ EN s/ Amparo Ley 16.986” (Expte. N° 81283/2016), rechazando la demanda por considerar “que no se trata entonces de dirimir un conflicto actual, y por lo tanto resultaría inoficioso pronunciarse en relación a la cuestión traída a juicio por el aquí actor”.

La pretensión del actor fue promovida el 15 de diciembre de 2016 con el objeto de “obtener la declaración de inconstitucionalidad del artículo 6 del decreto 1206/16, por cuanto considera que el Poder Ejecutivo Nacional ejerció de manera indebida las atribuciones reglamentarias que se le reconocen en el artículo 99, inciso 2 de la Constitución Nacional, al extender los beneficios del régimen de sinceramiento fiscal a los cónyuges, padres e hijos emancipados de los sujetos enumerados en el artículo 82 de la ley 27.260. Ello, en contra de lo expresamente establecido al respecto en el artículo 83 de la citada normativa”.

Mediante sentencia del 13 de marzo de 2017 la jueza rechazó la demanda por considerar que el actor carecía de legitimación activa para promover el caso (ver acá y dictamen fiscal acá), pero luego la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal -por mayoría- revocó dicha decisión mediante sentencia del 23 de noviembre de 2017 (ver acá).

Con motivo de los alcances de la pretensión articulada, esta sentencia de Cámara diferenció la situación del actor de otros precedentes donde sistemáticamente fue negada la legitimación colectiva a los legisladores para impugnar actos administrativos de alcance general.

En este sentido, el voto de Guillermo F. Treacy contiene un recorrido sobre la jurisprudencia de la CSJN en materia de legitimación colectiva de legisladores y luego los argumentos que sostienen la señalada distinción del caso con relación a todos esos precedentes:

“El Sr. Solá sostiene que fue su parte quien propuso agregar el artículo 83 a la Ley Nº 27.260 mediante el cual expresamente se excluyó de las disposiciones del Título I del Libro II a los cónyuges, los padres y los hijos menores emancipados de los sujetos alcanzados en los incisos a) al w) del artículo 82 de dicho cuerpo normativo. Este artículo constituye el objeto de controversia de la presente acción, ya que, según alega, fue luego modificado por el Decreto Reglamentario Nº 1206/16 al establecer una limitación temporal a dicha exclusión fijada por la ley, que no contenía distinciones de ese tenor.

En este orden de ideas, el Sr. Solá sostiene que posee un interés concreto y directo en la cuestión, ya que entiende que mediante un decreto emanado del Poder Ejecutivo, que a su entender constituye un exceso reglamentario, se habría alterado el espíritu del texto legislativo, sin que esa reglamentación sea objeto de un control posterior por parte del órgano legislativo que la sancionó”.

Sobre estas premisas, el voto afirmó que:

“El accionante no acude a los tribunales de justicia a fin de reeditar un debate que hubiera perdido en el debate legislativo, sino que cuestiona la constitucionalidad de una norma reglamentaria que -según afirma- modificó sustancialmente el texto de la ley  sancionada por el Congreso, alterando su espíritu y sin la posibilidad de que dicha reglamentación pueda volver a ser controlada por el cuerpo encargado constitucionalmente de emitir disposiciones de carácter legislativo.

En este sentido, debe advertirse que el legislador cuestiona una disposición contenida en un decreto reglamentario, esto es, una norma dictada en principio en ejercicio de competencias propias del Poder Ejecutivo (art. 99.2 CN). A diferencia de los casos de los decretos de necesidad y urgencia (art. 99.3 CN) o de los decretos delegados (art. 76 CN), en los que existe un control legislativo posterior constitucionalmente previsto, en el caso de los decretos reglamentarios el Poder Ejecutivo ejerce su competencia sin que exista un control legislativo posterior, ya que la atribución es propia. Pero el ejercicio de tal competencia se encuentra sujeta a límites constitucionales, que compete a los jueces evaluar ante el planteo de parte interesada”.

Gallegos Fedriani adhirió a Treacy, agregando consideraciones propias donde sostuvo que:

“En el supuesto de autos no estaríamos en presencia de un actuar por parte del Poder Ejecutivo Nacional que traiga como consecuencia el impedimento de la función legislativa por parte del órgano creado por la Constitución Nacional a tal efecto; sino que se alega que por conducto de un decreto reglamentario se ha modificado el sentido y alcance de una ley. Atento a ello y habida cuenta la naturaleza de la norma impugnada, no existe una instancia posterior en la cual el Poder Legislativo pudiere revisar la voluntad puesta de manifiesto al momento del debate.

Tal extremo, resulta determinante para reconocerle legitimación al accionante por ser ello el hecho que resulta diferenciador de este supuesto con la vasta jurisprudencia que sostiene que un legislador carece de legitimación cuando cuestiona la validez de una ley sancionada (Fallos: 333:1013; 313:863; 317:335; 322:528; 323:1432 y324:2381). Es decir  que en el presente caso no se trata de la reedición de un debate perdido en el seno del ámbito legislativo, sino que, según sostiene el recurrente, su voluntad (puesta de manifiesto en el agregado al artículo 83 de la Ley Nº 27.260) es la que primó en la discusión parlamentaria y ello fue determinante para que se consiguieran las mayorías necesarias para la aprobación de la norma; todo lo cual -entiende- se ve desvirtuado por conducto de un reglamento respecto del cual no se puede tener control posterior por parte del mismo órgano”.

Además, este magistrado sostuvo -en minoría- que correspondía reconocer legitimación al actor en su carácter de “ciudadano”. Ello por considerar que en el caso estaba en juego “la transparencia  en la gestión pública y sus diversas derivaciones”:

“El actor, en su carácter de ciudadano posee interés suficiente en impugnar un acto que considera contrario a las obligaciones estatales en materia de transparencia en la gestión de los fondos públicos y prevención contra la corrupción. Es decir, que el alegado vicio en el Decreto Nº 1206/16 -por un exceso reglamentario que conllevaría el desconocimiento de la Ley Nº 27.260 (art. 1, 31 y 99, inciso 2, de la CN)- afectaría un bien jurídico colectivo, como es la transparencia en la gestión pública y sus diversas derivaciones, entre ellas el mantenimiento de la ética pública y la lucha contra la corrupción (…) al encontrarse en juego la percepción de la renta pública y la transparencia en la gestión de los fondos públicos, el accionante -en su carácter de ciudadano- podría invocar y justificar un agravio diferenciado y un interés particular de que los tribunales de justicia actúen en resguardo de sus derechos, máxime ante las dificultades o imposibilidades de que el reglamento cuestionado sea objeto de otros controles institucionales”.

Ahora que se reconoció el derecho de accionar en cabeza del actora, la causa fue declarada abstracta.

Sucede que en el transcurso de los 8 meses que demoró la tramitación del recurso de apelación, los familiares de los funcionarios enumerados en el art. 82 de la Ley N° 27.260 ejercieron el derecho concedido por el Decreto reglamentario impugnado y, además, de acuerdo con la interpretación del fiscal y de la jueza actuante, del art. 36 de la Ley N° 27.260 “surge que el régimen cuestionado mediante esta vía fue sancionado a los fines de tener efectos por un lapso determinado de tiempo, esto es desde la entrada en vigencia de la ley -30 de noviembre de 2016- hasta el 31 de marzo de 2017, lo que determina que desde el 1 de abril de 2017 las normas aquí impugnadas por el amparista han perdido vigencia”.

Sentencia disponible acá.

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