En una primera lectura del fallo «CEPIS» criticamos por distintos motivos la limitación subjetiva de los alcances de la sentencia que allí se resolvió (ver acá). Profundizando en el análisis del tema, cabe realizar una distinción técnica que entendemos relevante: no estamos ante una declaración de inconstitucionalidad que hubiese permitido, teóricamente, delimitar el alcance de la decisión en función del grupo comprendido en el caso colectivo (de acuerdo con la teoría sobre control de constitucionalidad vigente en nuestro sistema, de alcance restringido al «caso» constitucional resuelto). Por el contrario, nos encontramos ante una declaración de nulidad de dos actos administrativos de alcance general. Y esto implica, a nuestro modo de ver, que los efectos de la sentencia igualmente recaen sobre los usuarios no residenciales.
Recordemos que el voto de Lorenzetti y Highton de Nolasco, al cual adhieren según su voto Rosatti y Maqueda, sostuvo que «respecto del resto de los usuarios (no residenciales) no se ha demostrado, ni resulta de manera evidente de las constancias de autos, que el ejercicio individual de la acción no aparezca plenamente posible en atención a la entidad de las cuestiones planteadas (sentencia de esta Corte en la causa FMZ 82203891/2012/1/RH1 ‘Sociedad Rural Río V c/ AFIP s/ordinario’, dictada el 4 de agosto de 2016). Esta circunstancia impide tener por corroborada, con una certeza mínima, que se encuentre comprometida la garantía de acceso a la justicia que, conforme a la doctrina sentada en el precedente citado, resulta necesaria para habilitar la vía intentada respecto de tales usuarios, por lo que los efectos de esta sentencia no pueden alcanzarlos» (considerando 13º, énfasis agregado).
Sin embargo, esta declaración sobre la limitación subjetiva de los alcances de la sentencia debe confrontarse con el hecho que las Resoluciones Nº 28/2016 y Nº 31/2016 no pueden al mismo tiempo ser válidas (para un sector de los usuarios) e inválidas (para otro). Mucho menos cuando el vicio que sirvió de causa para esa anulación es único, indivisible y afectó a todos los usuarios por igual (como lo reconoce la Corte en la propia decisión).
Podrá sostenerse que sobre los usuarios no residenciales la sentencia carece de efectos colectivos cualificados por la cosa juzgada (esto es, efectos inmutables, inmodificables, inimpugnables) por haber quedado fuera del caso colectivo. Pero ello no significa que la sentencia no haya extendido su «eficacia natural» (Liebman) sobre tales usuarios. Las sentencias judiciales siempre producen efectos generales en tanto actos de autoridad del Estado. Para algunas personas esos efectos están cualificados por la cosa juzgada, mientras que para otras no.
En el caso, el objeto de la pretensión era indivisible. Y es por ello que, al haber ganado los actores, las consecuencias prácticas de la nulidad se derraman sobre todos los usuarios. ¿Cuáles son esas consecuencias? Pues que los actos administrativos fueron eliminados del ordenamiento jurídico. Fueron declarados inválidos.
Por ese motivo, las resoluciones impugnadas ya no tienen vigencia para los usuarios residenciales ni para ningún otro usuario que se haya visto beneficiado por la sentencia. Y esto significa hablar de todos, ya que no hubo ningún usuario perjudicado porque la Corte se ocupó -al igual que en «Monges» poco menos de 20 años atrás- de limitar los alcances de la nulidad por razones de equidad y mantener así la tarifa social para quienes les resulte más beneficiosa que el cuadro tarifario anterior.
Si esto es correcto, podría argumentarse que las resoluciones ni siquiera tienen vigencia para otros jueces a quienes los usuarios no residenciales soliciten nuevas declaraciones de nulidad. ¿Es posible que un juez declare la nulidad de actos administrativos de alcance general que ya fueron declarados nulos por la CSJN debido a un vicio intrínseco insalvable?
Sólo se puede anular algo que es válido. Y las Resoluciones Nº 28/2016 y Nº 31/2016 no lo son por falta de audiencia pública previa. Ya lo dijo la Corte con toda claridad.
Utilizando el caso «Monges» como ejemplo para mostrar el fenómeno de la comunicación horizontal de los efectos «naturales» de ciertas sentencias que anulan actos administrativos de alcance general, aun cuando el caso no hubiese tramitado como un proceso colectivo, hace un tiempo escribimos lo siguiente:
«frente a pretensiones que tienen por objeto obtener la declaración de inconstitucionalidad o nulidad de un acto administrativo, la objeción constitucional de invasión en la esfera de los otros departamentos del Estado no se presenta con tanta fuerza como en el caso anteriormente analizado. Ello así en virtud de la vigencia del principio de revisión judicial de los actos administrativos, sostenido desde antaño por nuestra Corte Suprema y reconocido unánimemente por la doctrina más autorizada en la materia.
De este modo, a través de la anulación de un acto administrativo, sea de alcance general o individual, el Poder Judicial no hace más que cumplir con su rol de proteger la supremacía constitucional establecida por el art. 31 de la Const. nacional. Sin perjuicio de ello la cuestión presenta aristas que merecen ser reanalizadas cuando la pretensión es promovida para solucionar un conflicto colectivo, fundamentalmente si consideramos que algunos autores señalan ciertos precedentes que resolvieron favorablemente pretensiones de este tipo como ejemplos de casos de expansión subjetiva de la cosa juzgada, lo cual a nuestro entender no resulta del todo acertado.
a) ACTOS ADMINISTRATIVOS DE ALCANCE GENERAL. En el marco de los distintos sistemas de control jurisdiccional de la actividad administrativa vigentes en el derecho comparado se reconoce que los efectos jurídicos de la sentencia deben extenderse a quienes no fueron parte en el proceso cuando se ventilan causas que tienen por objeto obtener la anulación de un acto administrativo de alcance general[1]. Este efecto erga omnes se prescribe tanto en los sistemas articulados sobre la base de tribunales administrativos como en los regidos por el llamado sistema judicialista[2], sin importar en este último caso que el control se encuentre o no concentrado en un único tribunal superior o constitucional.
Para analizar los alcances de esta doctrina y su posible traslado a nuestro país, resulta útil acudir a los antecedentes del derecho estadounidense donde prevalece un criterio proclive a la anulación automática de las normas generales que las agencias hubieran dictado obviando el procedimiento de audiencia pública cuando éste resulta preceptivo[3]. En función de este criterio, CASSAGNE extrae dos importantes conclusiones. La primera de ellas es que en el derecho estadounidense se distinguen los efectos de una declaración de inconstitucionalidad de una ley o norma emanada del Poder Legislativo (donde no se admite el efecto erga omnes como regla general y la sentencia se limita a las partes que intervinieron en la controversia) de los efectos de invalidación de un acto administrativo de alcance general cuando resulta violatorio del régimen legal vigente. En este último supuesto, la anulación judicial opera sus efectos con carácter general y en forma retroactiva, sin perjuicio de que los tribunales pueden limitar dicha retroactividad en ejercicio de sus poderes de equidad. La segunda conclusión es que la eficacia general de la anulación de un reglamento resulta compatible con el principio de separación de poderes que nutre el sistema de la Constitución de los Estados Unidos[4].
Partiendo de tales premisas cabe detenerse a evaluar qué ha ocurrido en nuestro país cuando algún sujeto –legitimado extraordinario o no– planteó una pretensión de este tipo. Para intentar una respuesta aproximativa utilizaremos como ejemplo paradigmático el conflicto colectivo generado por la creación del Curso Preuniversitario de Ingreso (CPI) en la Facultad de Medicina de la Universidad de Buenos Aires. El acto administrativo que anuló dicho mecanismo de acceso a la carrera fue objeto de impugnación por una estudiante y derivó en el dictado de la sentencia recaída en la causa “Monges, Analía M. c/Universidad de Buenos Aires”[5].
En dicha oportunidad la Corte Suprema, por mayoría, confirmó la sentencia de Cámara que había anulado la res. 2314/95 del Consejo Superior de la UBA, que a su vez había dejado sin efecto la res. 1219/95 del Consejo Directivo de la Facultad de Medicina a través de la cual se creó el CPI. A pesar de no haber sido promovido en clave colectiva, este proceso resolvió un conflicto que involucraba a miles de estudiantes de la carrera de medicina e instaló la discusión respecto de si la cosa juzgada del decisorio se expandió sobre tales sujetos o bien si ellos resultaron afectados por sus efectos naturales.
En este orden cabe tener presente que con posterioridad al dictado de la sentencia apuntada, un tribunal inferior debió resolver otra causa con idéntica pretensión, en “Blas, Humberto Agustín c/Universidad de Buenos Aires”[6]. En oportunidad de hacerlo, la Cámara interpretó que la Corte Suprema había atribuido efectos erga omnes al fallo recaído en “Monges” y subrayó que, aun cuando no se compartieran sus fundamentos, correspondía acatar lo resuelto por “meras razones de economía procesal”. Comentando esta última decisión, MAIRAL señaló que la extensión de los efectos del precedente se produjo sólo indirectamente sobre el colectivo involucrado, con motivo de la indivisibilidad del objeto de la pretensión y la obligatoriedad del fallo para la administración[7].
Compartiendo tal postura, entendemos que tanto en este caso como en el resto de los planteados en nuestro país, donde se encontraba involucrada una pretensión de nulidad de un acto administrativo de alcance general, la solución se extendió al resto de los afectados en virtud de la indivisibilidad del objeto de la pretensión y la obligatoriedad del fallo para el demandado, a lo cual debe sumarse el hecho de que la actora hubiera triunfado en su acción. Se trata siempre de casos donde el conflicto colectivo resulta solucionado por la expansión de los efectos naturales de la sentencia, pero no porque éstos hubieran adquirido cualidad de cosa juzgada para todos los miembros del grupo. Tal cualidad se limitó a las partes del pleito: Monges y la Universidad de Buenos Aires. En efecto, de haber sido rechazada la pretensión actora no hubiera resultado posible que la UBA esgrimiera una excepción de cosa juzgada contra Blas, ya que mal podría serle opuesta a esta última una sentencia dictada en un proceso donde no tuvo oportunidad de ejercer su derecho de defensa[8]«.
(Extracto editado de VERBIC, Francisco «Procesos Colectivos», Ed. Astrea, Buenos Aires, 2007, Capítulo III).
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[1] No nos detendremos en la discusión doctrinal entre quienes sostienen que los actos administrativos de alcance general son sólo los reglamentos y quienes argumentan que además de los mismos existen actos de alcance general de contenido no reglamentario.Siempre que hablemos de acto administrativo de alcance general en el desarrollo de este capítulo nos referimos a aquellos dictados en ejercicio de facultades administrativas que tienen por objeto reglar situaciones abstractas y generales de personas indeterminadas.
[2] En el caso de España y Alemania se ha considerado que la consagración del efecto señalado resulta compatible con el principio de separación de poderes que los informa, en una línea similar al recurso por “exceso de poder” del derecho francés (CASSAGNE, El control jurisdiccional de la actividad reglamentaria y demás actos de alcance general, LL, 2001-E-1226).
[3] CASSAGNE, El control jurisdiccional de la actividad reglamentaria y demás actos de alcance general, LL, 2001-E-1226.
[4] CASSAGNE, El control jurisdiccional de la actividad reglamentaria y demás actos de alcance general, LL, 2001-E-1226.Al respecto, señala que “la doctrina del derecho constitucional, atraída por la cuestión inherente a la inconstitucionalidad de las leyes, casi no ha prestado atención al punto, a diferencia de la administrativa, en la cual prevalece la opinión favorable al reconocimiento de efectos erga omnes a las sentencias anulatorias de reglamentos”.COMADIRA también se inclina por compartir este criterio y sostiene que el principio de separación de poderes no obsta la posibilidad de que la sentencia que anula un reglamento administrativo cobre efectos erga omnes, aunque agrega que ello sólo sería posible en la medida que tal decisorio emane de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (Procedimientos administrativos).
[5] CSJN, 26/12/96, LL, 1997-C-150.
[6] CNContAdmFed, Sala I, 27/11/97, LL, 1998-A-287.
[7] Sostuvo el autor que “como se observa, los resultados, en el presente caso, tratándose de un fallo de la Corte Suprema son muy similares, sea que se utilice la teoría del efecto absoluto directo que elimina la norma del universo jurídico, sea que se prefiera el efecto indirecto a través de su acatamiento por los órganos administrativos.Ocurre, sencillamente, que este último es más propio de nuestro sistema de separación de poderes, mientras que el primero es compatible con un régimen de tribunales que integran la misma administración” (MAIRAL, Los efectos de las sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, ED, 177- 795).En otra línea, se entendió que el caso “Monges” implicó la extensión erga omnes de la cosa juzgada de la sentencia [ver FERRER, Causales de exclusión del efecto expansivo de la sentencia pronunciada en procesos colectivos, en OTEIZA (coord.), “Procesos colectivos”, p. 346].
[8] En este aspecto cabe destacar la opinión de GARCÍA PULLÉS, quien en un enjundioso trabajo considera que la limitación de los efectos de la sentencia que declara la nulidad de una disposición reglamentaria a las partes del proceso “implica autorizar a la administración, por vía indirecta, a la transgresión del principio de inderogabilidad singular de los reglamentos…Tengo especialmente en cuenta que la doctrina ha advertido que la administración no puede incumplir la ley inconstitucional, pero sí debe incumplir los reglamentos ilegales, aún a través de actos singulares, pues la inderogabilidad singular no se aplica a las normas antijurídicas. Si ello es así, cuánto más habrá de predicarse respecto de los reglamentos cuya ilegitimidad “per se” o “inherente” resulta de una sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada, derivada de un proceso en el que la administración pudo ejercer su derecho de defensa…Parece necesario destacar que estos problemas no se presentan ante una declaración judicial que declare la ilegalidad del reglamento en su aplicación al caso, toda vez que tal decisión jurisdiccional en modo alguno supone predicar idéntica conclusión respecto de las demás aplicaciones de ese acto de alcance general, de modo que la continuidad de su vigencia en modo alguno implicaría una tácita violación del principio de la inderogabilidad singular” (Efectos de la sentencia anulatoria de un reglamento.Perspectivas procesales, constitucionales y de derecho administrativo, LL, 2000-C-1168). Nótese que el autor, para desarrollar su postura, distingue entre una declaración de inconstitucionalidad por causas generales o por causas particulares. Asumiendo que un proceso colectivo sólo resultaría procedente para tratar el primero de los supuestos, la falta de coherencia que implicaría limitar los alcances de la sentencia a las partes intervinientes resulta evidente.
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