Por Valentino A. Correa
El pasado mes de octubre del corriente año se presentó ante la Justicia el Consejo Interuniversitario Nacional (por decisión de su órgano máximo de deliberación compuesto por los rectores y rectoras de cada institución universitaria) en representación de todas las universidades públicas del país (75 universidades) dando origen a los autos caratulados: “CONSEJO INTERUNIVERSITARIO NACIONAL y OTROS c/ EN – PEN – DTO 759/25 s/AMPARO LEY 16.986 (39475/2025)” a los fines de obtener la inconstitucionalidad del decreto 759/2025 del Poder Ejecutivo Nacional, el cual – en lo medular – dispuso la suspensión de la ejecución de la Ley de Financiamiento de la Educación Universitaria y Recomposición del Salario Docente N° 27.795 (en adelante LFEU).
Asimismo, se solicitó una medida cautelar innovativa tendiente al cumplimiento inmediato de los artículos 5 y 6 de la referida Ley.
El Juzgado en lo Contencioso Administrativo Federal N° 11, a cargo del Dr. Martín Cormick, ordenó la inscripción del caso en el Registro de Procesos Colectivos y dispuso el traslado de la petición cautelar.
I- Breves antecedentes del caso: Aristas políticas.
No pasa desapercibida la preocupante y delicada situación que actualmente atraviesa el sistema universitario argentino en materia presupuestaria, situación que a su vez se acrecienta habida cuenta de la escasa (por no decir nula) colaboración que el Gobierno Nacional presta en estas arenas.
La situación de los salarios de trabajadores y trabajadoras en las universidades públicas denota una gravedad por demás considerable, tanto es así que durante el año 2024 y 2025 se han registrado a lo largo de todo el país marchas masivas, paros de docentes y no docentes, declaraciones de emergencia presupuestaria por parte de los Consejos Superiores y la lista puede continuar por varios renglones …
En ese contexto, durante el segundo semestre de 2024 se aprobó un primer proyecto de ley de financiamiento universitario, la cual fue vetada por el presidente de la Nación. En el corriente año se presentó un nuevo proyecto con el mismo propósito, siendo aprobado el 21 de agosto pasado por el Congreso Nacional y que, no obstante haber sido nuevamente vetada por medio del Decreto nº 647/25 – como era de esperarse – logró finalmente convertirse en ley el pasado 02/10/2025 mediante la insistencia de las dos Cámaras del Congreso.
En lo que aquí interesa, el Decreto 759/2025 dispuso la suspensión en la ejecución de la LFEU en los siguientes términos:
“La Ley de Financiamiento de la Educación Universitaria y Recomposición del Salario Docente 27.795, solo puede ser ejecutada por el Poder Ejecutivo Nacional una vez que se determinen las fuentes específicas para su financiamiento y se incluyan las partidas correspondientes en el presupuesto general”
II- El planteo del caso: Aristas sustanciales y procesales.
En un escrito de alrededor 52 carillas (la demanda la podés ver acá) el Consejo Interuniversitario promovió una acción de amparo contra el Estado Nacional – Poder Ejecutivo Nacional a los efectos de obtener la inconstitucionalidad del Decreto 759/2025.
En consecuencia, solicitan que – a raíz de la tacha de inconstitucionalidad del mentado decreto – se ordene al Poder Ejecutivo el cumplimiento inmediato de la LFEU, la provisión de los fondos necesarios para el funcionamiento de las universidades nacionales y el dictado de las normas reglamentarias y ejecutorias necesarias para el cumplimiento de tal fin.
Asimismo, exigen – a título cautelar – que se ordene al PEN el cumplimiento inmediato de solamente dos de las normas de la LFEU, arts. 5 y 6.
Así, se planteó el caso poniendo de resalto algunos de los aspectos nodales para su tramitación en clave colectiva, trayendo al partido los criterios sentados en Halabi.
Veamos.
(i) Legitimación colectiva
En esta parcela, el Consejo sustentó su legitimación en base la afectación de dos clases de derechos: a) El derecho e interés propio de las 75 universidades representadas y b) en los derechos de incidencia colectiva relacionados con derechos individuales homogéneos de docentes, no docentes, investigadores y alumnos.
Con cita de Halabi (Fallos: 332:111) se echó mano a la tipología de derechos allí reconocida, recordemos:
En materia de legitimación procesal corresponde delimitar con precisión tres categorías de derechos: individuales, de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos, y de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos, y en todos los supuestos es imprescindible comprobar la existencia de un «caso«
Interesa destacar que en el escrito de inicio se explica que la acción es interpuesta en calidad de docentes “afectados” por la medida en crisis (en los términos del art. 43, segundo párrafo, de la Constitución Nacional) como así también en defensa de los no docentes, investigadores, becarios y alumnos de las universidades, esgrimiendo – a propósito de estos últimos – que:
“Los derechos de esos colectivos son inescindibles de los derechos de las propias universidades, dado que la desfinanciación de éstas repercute inmediatamente y automáticamente en ellos, dado que son las universidades las que deben proveer a sus salarios, becas y emolumentos; y en el caso de los alumnos proveerles de infraestructura, electricidad, agua, gas y conectividad adecuados “
(ii) El objeto de la pretensión. Principales argumentos
En suma, lo que se solicita es simple: obtener la inconstitucionalidad de un decreto que pone trabas al cumplimiento efectivo de una norma cuya finalidad consiste en – ni más ni menos – mantener adecuadamente financiada la educación universitaria habida cuenta del flagelo inflacionario que, lamentablemente, es moneda corriente en nuestro país, para – de esa manera– exigir el pleno cumplimiento de la LFEU.
En efecto, sostienen que la mentada ley no establece gastos nuevos, ni erogaciones no previstas en el presupuesto anterior, sino que – por el contrario – lo que se pretende es su actualización de acuerdo con las pautas de inflación que mismo Poder Ejecutivo establece a través del INDEC.
Continúan, afirmando que lo que la LFEU prevé y que el ejecutivo se niega a cumplir no es otra cosa que la actualización de rubros que estaban previstos en la última ley de presupuesto sancionada en 2022 (prorrogada por decreto).
Esgrimen que, si el Congreso puede crear partidas en la ley de presupuesto, también puede actualizarlas en otra ley, más aún cuando no hay leyes de presupuesto aprobadas para 2024 como tampoco para 2025.
(iii) Objeto de la pretensión cautelar. Algunas consideraciones a propósito de la ley 26.854 (arts. 3 y 4)
En miras a evitar la coincidencia de la petición cautelar con la petición de fondo, se exige que – como cautelar innovativa – se dé cumplimiento inmediato a solo dos normas (arts. 5 y 6) de la LFEU relativas a la a) Actualización de las remesas destinadas al pago de los salarios y b) la actualización de las remesas destinadas al pago de las becas.
Por tanto, peticionan que, por intermedio del Ministerio de Economía, se incremente en un 40,25% los fondos se venían enviando a cada una de las Universidades Nacionales con destino al pago de los salarios docentes y no docentes del mes de octubre. Además, agregan que dicho porcentaje surge del propio decreto impugnado toda vez que allí se reconoce que es ese el atraso que padecen los salarios docentes.
En cuanto a las Becas, solicitan el cumplimiento del segundo párrafo del artículo 6 que, en lo pertinente reza: “Asimismo se establece el incremento progresivo de estudiantes beneficiarios acorde a la matrícula de las instituciones públicas de los niveles superior y secundario “
Como fuere adelantado, el Juez hizo lugar a la medida y, visto que se trata de una tutela cautelar a la cual le resulta de aplicación la ley 26.854 (Ley de Medidas Cautelares contra el Estado Nacional), requirió al Estado para que en un plazo de tres días presente el informe previsto en el artículo 4 de la referida norma.
Ahora bien, de lo expuesto se colige que la técnica seguida por la actora para la petición cautelar lo es en razón de la prohibición de tutela anticipada prevista en el art 3 de la ley 26.854, prohibición que – dicho sea de paso – resulta por demás opinable habida cuenta de la consolidada jurisprudencia de la Corte (Fallos 334:1691) en ese terreno, cuyo impacto negativo puede ser aún mayor en el marco de casos colectivos donde, posiblemente, ese tipo de tutela sea la única que pueda resguardar de manera idónea el derecho material en controversia.
Similares consideraciones merece el informe previo del artículo 4 del mismo cuerpo normativo, ello así toda vez que allí se impone como un deber para jueces y juezas requerirlo, pudiendo haber sido conveniente establecerlo más bien como una facultad a ser tenida en consideración en función de las particularidades del caso.
Es que la previa bilateralización del trámite puede incidir negativamente en la urgencia de la tutela exigida a través del instituto cautelar. Si bien se recepta la posibilidad de dictar una «medida interina» (tradicionalmente conocida como «precautelar») cuando circunstancias graves y objetivamente impostergables lo justificaran, cuya eficacia podrá ser extendida hasta el momento de la presentación del informe o el vencimiento del plazo para su presentación, lo cierto es que la redacción de la norma deja un sabor amargo en torno a que se entiende por circunstancias graves y objetivamente impostergables como así también respecto a la vigencia de dicha medida pues, lo lógico, hubiese sido que la vigencia de la misma lo sea hasta que se resuelva la petición cautelar.
Para profundizar sobre lo expuesto en este acápite y otros posibles alcances de la ley 26.854 en la órbita de los procesos colectivos: hace click acá
(iv) División de poderes. ¿Argumento democrático? Tipo de sentencia que se solicita
Es dable destacar un aspecto relevante en el planteo de la demanda relativo al tipo de sentencia que se pretende, cuestión para nada menor en el marco de la tramitación de pretensiones colectivas.
Así las cosas, a fin de resguardarse de argumentos «contramayoritarios» – en virtud de los cuales se le negaría aptitud al Poder Judicial para imponerle al Poder Ejecutivo el cumplimiento de determinadas conductas so pretexto de la «escasa legitimidad democrática» del primero – se cita en la demanda una serie de pronunciamientos de la Corte Federal en donde ya se ha exhortado al resto de los poderes del estado al cumplimiento de ciertos deberes. (Fallos 325:524; Fallos 328:1146; Fallos 329:3089)
A mayor abundamiento, se esgrime que el comportamiento en cuestión ya había sido ordenado a el Congreso, pero que fue el Ejecutivo quien no cumplió, lo cual justificaría la intervención del Poder Judicial.
Sobre el particular, cabe poner de resalto que no habría ningún inconveniente en que el poder judicial exhorte tanto al Poder Legislativo como al Poder Ejecutivo a que cumpla determinadas conductas de cara a la realización de derechos fundamentales, en tanto y en cuanto, la cuestión sea introducida ante los estrados de justicia – siguiendo la doctrina de la Corte Federal en el fallo ya citado – mediante la noción de causa o controversia (colectiva).
Más aún, con la reforma constitucional de 1994 y el consiguiente reconocimiento expreso de derechos de incidencia colectiva, la intervención del Poder Judicial en estos escenarios no solo es factible, sino que configura un deber tanto desde el plano constitucional como convencional.
Sobre las dificultades que presenta la implementación de sentencias en el marco de litigios colectivos y las limitaciones del poder judicial en conflictos de interés público: acá y acá.
III- La resolución del Juzgado. Inscripción en el Registro de Procesos Colectivos. Acordada 12/16. Admisibilidad de la Cautelar. Determinación de la clase.
Con cita de los precedentes Halabi y PADEC c/Swiss Medical SA el Juzgado entendió que se encuentran configurados los tres presupuestos necesarios de un proceso colectivo en relación a intereses individuales homogéneos, consagrados en el considerando 13 del primero de los fallos citados y reafirmados en el considerando 10 del segundo, a saber:
(i) La existencia de un hecho único o complejo (El diferimiento del cumplimiento de la LFEU fundado en el decreto) que cause una lesión a una pluralidad relevante de derechos individuales.
(ii) Una pretensión enfocada en los efectos comunes, y no en lo que cada individuo podría llegar a reclamar aisladamente.
(iii) Y que, al plantearse la pretensión con énfasis en el aspecto colectivo de los efectos de esa causa fáctica homogénea, el ejercicio individual no aparezca plenamente justificado.
Asimismo, interesa señalar como el Juzgado – citando lo que ha dicho la Corte – hizo hincapié en la importancia de la determinación de la clase y las implicancias procesales que ello conlleva, al respecto dijo:
“ la definición de la clase es crítica para que las acciones colectivas puedan cumplir adecuadamente con su objetivo ya que la adecuada y detallada determinación del conjunto de perjudicados por una conducta o acto permite delimitar los alcances subjetivos del proceso y de la cosa juzgada, y, además, aparece como un recaudo esencial para que los tribunales de justicia puedan verificar la efectiva concurrencia de los requisitos establecidos en la jurisprudencia de esta Corte para la procedencia de la acción. Sólo a partir de un certero conocimiento de la clase involucrada, el juez podrá evaluar, por ejemplo, si la pretensión deducida se encuentra en los efectos comunes que el hecho o acto dañoso ocasiona o si el acceso a la justicia se encontrará comprometido de no admitirse la acción colectiva”
En consecuencia, el magistrado resolvió:
1) Ordenar la inscripción en el Registro Público de Procesos Colectivos, de conformidad con el punto V de la Acordada CSJN n° 12/2016 precisando:
2) Composición de la clase: integrado por los docentes, no docentes, investigadores y alumnos de todas las universidades públicas nacionales
3) Objeto de la Pretensión: se declare la inconstitucionalidad del decreto 759/2025 del Poder Ejecutivo Nacional, que dispone que la Ley de Financiamiento de la Educación Universitaria y Recomposición del Salario Docente (N° 27.795, en adelante “LFEU”), “solo puede ser ejecutada por el Poder Ejecutivo Nacional una vez que se determinen las fuentes específicas para su financiamiento y se incluyan las partidas correspondientes en el presupuesto general” y, como consecuencia de dicha declaración de inconstitucionalidad, se ordene «…al PEN el cumplimiento inmediato de la ley, la provisión de los fondos necesarios para el funcionamiento de las universidades nacionales y el dictado de las normas reglamentarias y ejecutorias que fueren necesarias a tal fin»
4) Sujeto demandado: Estado Nacional-Poder Ejecutivo Nacional
5) Objeto de la medida cautelar consistente en que «…se ordene al PEN el cumplimiento inmediato…de los artículos 5 y 6 primer párrafo…» de la Ley de Financiamiento de la Educación Universitaria y Recomposición del Salario Docente (N° 27.795)
6) Requerir al demandado que -dentro del plazo de tres (3) días- produzca el informe previsto en el artículo 4to – incisos 2 do – de la ley 26.854.
Si bien aún no hay sentencia que resuelva el fondo del asunto, resta esperar y observar la evolución del expediente. Ello por cuanto se tramita un caso en el cual se pone de relieve no solo la tensa relación entre la facultad presupuestaria del Congreso y la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo Nacional, sino que, a su vez, se pone en discusión aspectos de suma trascendencia que han de marcar el curso del financiamiento universitario argentino.
Accede acá a la resolución.
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