El Nuevo Régimen de Medidas Cautelares contra el Estado Nacional Establecido por la Ley N° 26.854 y su Potencial Incidencia en el Campo de los Procesos Colectivos (*FED)

Por Francisco Verbic (∞)

I.                   Introducción

La reciente sanción de la Ley N° 26.854 ha generado un nuevo régimen en materia de medidas cautelares contra, o peticionadas por, la administración pública nacional centralizada y descentralizada.  La iniciativa fue anunciada por el Poder Ejecutivo en el mes de Abril de 2013 como parte de un paquete de medidas más amplio, destinado a reformar distintos aspectos del sistema de administración de justicia federal.

Sin embargo, para ese entonces la idea de modificar el régimen de medidas cautelares en el orden nacional ya encontraba numerosos antecedentes en el Congreso.[1]  Entre los más recientes se destaca la Ley N° 26.790, que en el marco del Recurso Extraordinario Federal per saltum contempló ciertas modificaciones de relevancia en materia cautelar,^[2] y dos proyectos con pleno estado parlamentario, orientados a establecer un estricto régimen para las medidas cautelares contra el Estado.^[3]  El análisis de estas y otras iniciativas previas permite afirmar que, al menos en ciertos aspectos, la reforma no fue sorpresiva.

Con motivo del limitado espacio disponible, y aprovechando que otros trabajos abordan en esta misma publicación distintos aspectos generales de la Ley N° 26.854, el desarrollo que sigue está orientado a presentar algunos comentarios sobre la incidencia potencial del nuevo régimen de medidas cautelares contra el Estado en el campo específico de los procesos colectivos.

II.                Contexto: Los Procesos Colectivos en Argentina

El potencial impacto de la Ley N° 26.854 en el marco  de los procesos colectivos no puede ser analizado sin tener en cuenta el contexto constitucional y normativo en el cual se desenvuelven tales procesos en la República Argentina.

Nuestro país, al reformar la Constitución Nacional en el año 1994, reconoció la existencia de “derechos de incidencia colectiva” y optó por un modelo de litigio colectivo de tipo representativo para tutelarlos en sede judicial.[4] La primera nota característica de este modelo es que funciona sobre la base de una ficción legal: considerar presentes en el proceso a los miembros de la clase que son representados por el legitimado colectivo, quien ejerce una representación atípica ya que no resulta necesario que los miembros de la clase le otorguen algún tipo de mandato o autorización expresa para que pueda actuar en su defensa.[5]  Más aun, en cierto casos -mayormente los que comprenden pretensiones de objeto indivisible- el representante está habilitado para actuar en nombre de miembros de la clase que pueden estar en franco desacuerdo con el avance de la acción.^[6]

La segunda nota característica de este tipo de procesos es que la cualidad de cosa juzgada de los efectos de la sentencia obtenida por el legitimado colectivo se proyecta, en principio, sobre toda la clase involucrada en el conflicto. El modo en que opera esta expansión de la cosa juzgada puede ser más o menos drástico dependiendo del tipo de sistema que se adopte al respecto (pro et contra, secundum eventum litis, etc.).  De todos modos, lo  cierto es que siempre se produce algún tipo de cosa juzgada colectiva y que, por tanto, las personas comprendidas en la clase verán afectada su situación por el accionar de representantes (y un abogado o grupo de abogados) que no eligieron, que pueden no conocer y que incluso, como ya señalé, en ciertas ocasiones pueden actuar incluso contra la voluntad expresa de algunas de las personas que representan.

Fácil es advertir que estamos ante procesos judiciales de naturaleza excepcional.  Entre otras razones, ello obedece a las ya señaladas características del modelo representativo y al menos a dos aspectos elementales relacionados con su impacto.  El primero de ellos es que los conflictos ventilados por estas vías colectivas involucran a grandes números de personas, son de índole policéntrica y, por tanto, su resolución tendrá una extraordinaria incidencia directa o indirecta sobre importantes sectores de la sociedad (cuando no sobre la sociedad completa).[7]  El segundo aspecto es que la decisión colectiva que se toma sobre el conflicto resulta, en principio, permanente e inmutable debido a la cualidad de cosa juzgada que adquieren los efectos de la sentencia judicial, lo cual no ocurre frente a la toma de decisiones colectivas por parte del Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo.

Como si todo esto fuera poco, tenemos que considerar también que los procesos colectivos operan como un instrumento para desafiar directamente a la autoridad estatal.^[8] En esta faceta de su relación con el Estado (que no es la única, ya que en diversos contextos los procesos colectivos operan como aliado del poder público), las vías judiciales colectivas actúan generalmente como una herramienta de participación ciudadana en el control de la cosa pública y como un canal de acceso al diálogo institucional de ciertos grupos desaventajados que buscan tutelar derechos vulnerados por acciones u omisiones estatales y que no encuentran espacios adecuados de discusión y resolución fuera del sistema de justicia.^[9]  Si tenemos en consideración que los conflictos de tipo colectivo fueron tradicionalmente discutidos y resueltos en las arenas de la estructura estatal con legitimación democrática directa y mayoritaria (esto es, Poder Legislativo y Poder Ejecutivo), no resulta difícil advertir el profundo cambio de paradigma que ha significado comenzar a hacer lo propio en el seno del Poder Judicial.  Máxime cuando estos procesos colectivos involucran pretensiones que buscan controlar el alcance o la implementación de determinadas políticas públicas que vulneran derechos de los ciudadanos.

Además de la discusión sobre la legitimidad democrática del Poder Judicial para actuar en este campo,[10] el escenario descripto hasta aquí dispara rápidamente serias preocupaciones en torno a dos derechos muy sensibles en todo sistema democrático: el debido proceso legal y la autonomía individual.^[11]  Estas preocupaciones son bien fundadas y demandan un mecanismo de debate adecuado para permitir que el sistema: (i) opere de manera constitucional, esto es, sin vulnerar tales derechos; y (ii) pueda cumplir con una serie de finalidades muy valiosas desde la perspectiva de las políticas públicas (acceso a la justicia, economía de recursos y disuasión de conductas ilícitas colectivas, entre otras).  Por tanto, es imperiosa la necesidad de contar con un mecanismo de debate apropiado, en clave colectiva, que contemple dispositivos de publicidad, transparencia y control idóneos para evitar, fundamentalmente, los problemas derivados de la falta de supervisión directa de los miembros de la clase sobre el representante colectivo.

A pesar de todo esto, de las claras mandas constitucionales y de la terminante posición de la mayoría de la CSJN en el caso “Halabi”, en la República Argentina todavía carecemos de reglas adecuadas para dirimir conflictos colectivos en sede judicial.  Las únicas dos leyes que contemplan previsiones sobre el tema son la Ley General del Ambiente N° 25.675 y la Ley de Defensa del Consumidor N° 24.240.  En ambos casos las previsiones son manifiestamente insuficientes para lograr soluciones adecuadas y se encuentran muy lejos de conformar una regulación sistémica del asunto.

Vale insistir en el hecho que el elemento cuantitativo transforma muchos conflictos colectivos en asuntos de netas características públicas (sea que involucren directamente al Estado o no).  Partiendo de esta premisa elemental, parece bastante claro que este tipo de asuntos no debería ser discutido en el marco de un proceso judicial que hunde sus raíces en un pasado muy lejano, donde no era siquiera posible imaginar el tipo de conflictividad que hoy en día deben enfrentar la sociedad y los operadores jurídicos.  De hecho, durante el último año los medios de comunicación se encargaron de mostrar a la ciudadanía algunas (tan sólo algunas) de las serias consecuencias que pueden desprenderse de la falta de reglas claras y mecanismos de control adecuados sobre la actuación del representante colectivo y del propio Poder Judicial en este campo.[12]

Antes de avanzar debe quedar claro que la nueva ley sobre medidas cautelares no tiene por ámbito de aplicación exclusivo el contexto procesal colectivo.  No obstante ello, habrá de regir también en este campo cuando el proceso colectivo involucre como demandada a la administración pública nacional centralizada o descentralizada.  Ello se debe al simple hecho que, al no haber una regulación específica de los procesos colectivos, éstos se encuentran gobernados por las reglas generales del CPCCN en todo cuanto no esté expresamente regulado por las Leyes 25.675 o 24.240.  Cabe destacar también que los proyectos sobre procesos colectivos y acciones de clase que se encuentran en trámite ante el Congreso de la Nación carecen de innovaciones relevantes en materia cautelar.  Esto puede deberse, entre otras razones, al hecho que la mayoría de tales proyectos pretende copiar automáticamente la Regla 23 estadounidense (donde no hay previsiones específicas en la materia).^[13]

Veamos entonces, en este contexto, como puede incidir el nuevo régimen cautelar en el marco de los procesos iniciados en tutela de derechos de incidencia colectiva.

III.             Cuestiones con Potencial Incidencia en el Campo de los Procesos Colectivos

1.       La prohibición de la tutela anticipada (art. 3)

El at. 3, inc. 4° de la Ley dispone que “Las medidas cautelares no podrán coincidir con el objeto de la demanda principal”, lo cual incide negativamente en el campo procesal colectivo.  Partiendo de las elementales premisas de debido proceso legal y tutela judicial efectiva que subyacen en el instituto cautelar, y tomando en consideración la consolidada jurisprudencia de la CSJN en torno a la viabilidad de la tutela anticipada cuando las circunstancias del caso lo requieran,[14] entiendo que esta prohibición resultará inconstitucional en todos aquellos casos colectivos donde la tutela anticipada sea la única forma de proteger los derechos en disputa.  Un supuesto paradigmático estará presente en las acciones de cese de contaminación ambiental, donde el perjuicio puede ser irreparable en caso de no detenerse a tiempo, y donde la compleja prueba científica que muchas veces demanda este tipo de casos puede hacer que la decisión de fondo demore un tiempo prudencial en ser dictada.[15]

2.      El informe previo al dictado de la medida y la vista previa del Ministerio Público (art. 4)

El art. 4 de la Ley establece que el juez “previo a resolver, deberá requerir a la autoridad pública demandada que, dentro del plazo de cinco (5) días, produzca un informe que dé cuenta del interés público comprometido por la solicitud”. Además de presentar argumentos sobre el interés público, la demandada podrá “expedirse acerca de las condiciones de admisibilidad y procedencia de la medida solicitada y acompañará las constancias documentales que considere pertinentes”.  Asimismo, el 3er párrafo del art. 4 dispone que “Según la índole de la pretensión el juez o tribunal podrá ordenar una vista previa al Ministerio Público”.

Este deber del juez puede tener una incidencia potencial muy fuerte en los procesos colectivos.  Desde una perspectiva positiva, puede ser bienvenido que el juez cuente con mayores elementos de juicio antes de resolver el pedido cautelar.[16]  Sucede que, aun cuando no pase en autoridad de cosa juzgada, una decisión cautelar de índole colectiva contra el Estado puede provocar serios y graves perjuicios (directos e indirectos) a grandes números de personas y puede provocar también importantes conflictos sociales y políticos fuera de los escenarios tradicionalmente considerados como “naturales” para discutir y resolver los mismos (me refiero al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo).[17]  Entiendo que la sustanciación previa, aunque sea estrictamente sumaria, concurriría también a dotar de mayor legitimidad a la decisión cautelar.[18]

Desde una perspectiva crítica, cabe señalar que no debería tratarse de un deber (como establece la norma) sino de una facultad del juez. O bien, al menos, de un principio general sujeto a excepciones cuando el procedimiento de sustanciación previa pueda frustrar la tutela cautelar peticionada.[19]  Este riesgo de frustración de la tutela cautelar se profundiza en el campo colectivo ante la previsión que establece la posibilidad de requerir una vista previa del Ministerio Público “según la índole de la pretensión”.  Volviendo sobre las premisas de contexto que desarrollé en el punto II de este trabajo, parece claro que –ante la índole pública y el alto impacto que tendrá la decisión- las pretensiones colectivas serán, por regla, serias candidatas a poner en movimiento esa facultad del Juez.

Otra crítica que cabe formular a la norma está en el modo en que fue regulada la posibilidad de que el juez dicte una “medida interina”.[20]  No sólo por cuanto exige para ello la presencia de “circunstancias graves y objetivamente impostergables” (sea lo que fuera que esto último signifique), sino también por cuanto, aun reunidos estos requisitos, la eficacia de la medida interina se extenderá “hasta el momento de la presentación del informe o del vencimiento del plazo fijado para su producción”.  Lo razonable hubiera sido establecer que la medida interina se extienda hasta tanto se resuelva la pretensión cautelar, de otro modo no parece tener mucho sentido ya que es altamente probable que las circunstancias graves y objetivamente impostergables no se modifiquen de oficio por el Estado y, por tanto, que subsistan hasta que el juez dicte la medida cautelar en cuestión (que por algo fue pedida…).

3.      La vigencia temporal de las medidas otorgadas (art. 5)

Las previsiones contenidas en el art. 5 de la Ley son sumamente perjudiciales y su potencial incidencia negativa en el campo de los procesos colectivos contra el Estado es evidente.  Dicho art. 5 establece que al otorgar una medida cautelar el juez “deberá fijar, bajo pena de nulidad, un límite razonable para su vigencia, que no podrá ser mayor a los seis (6) meses”. Este plazo se acorta a 3 meses en los procesos sumarísimos y de amparo.  La norma también dispone que el juez podrá “fundadamente, prorrogar la medida por un plazo determinado no mayor de seis (6) meses, siempre que ello resultare procesalmente indispensable”.[21]

Tenemos así que la norma impide mantener vigente una medida cautelar más allá de los exiguos plazos indicados, con absoluta independencia de las circunstancias del caso, los derechos en juego y el nivel de riesgo que pueda generarse en el supuesto de mantener o modificar la situación existente.  Cuando hablo de plazos exiguos lo hago por razones de contexto; esto es, tomando en consideración los tiempos de tramitación de los procesos judiciales en la República Argentina. Tiempos que recientemente le han valido al país una seria condena en el sistema interamericano de derechos humanos,[22] y que muy probablemente ahora se verán agravados por los nuevos tribunales de casación creados como parte de este proceso de reforma.[23]

Estas limitaciones temporales a la vigencia de las medidas cautelares pueden mostrarse como algo claramente inconstitucional en todos los supuestos en que sea necesario tutelar provisionalmente algún derecho por un plazo más extenso. El carácter instrumental y accesorio de las medidas cautelares hace a la razón de ser y operatividad misma de este instituto procesal. Se tutela cautelarmente porque el proceso demanda tiempo, porque no puede hacerse justicia de manera inmediata.[24]  En un contexto donde, insisto, la duración de los pleitos se cuenta por años y hasta por décadas, fijar la obligación del juez de poner plazo a las medidas cautelares no parece acertado.  Y mucho menos establecer semejantes topes con total abstracción de las circunstancias que pueda presentar cada caso sometido a juzgamiento.[25]

4.      La afectación de los recursos y bienes del Estado y la prohibición de imponer sanciones pecuniarias a funcionarios (art. 9)

El art. 9 de la Ley establece que “Los jueces no podrán dictar ninguna medida cautelar que afecte, obstaculice, comprometa, distraiga de su destino o de cualquier forma perturbe los bienes o recursos propios del Estado…”.  Puede vaticinarse que esta previsión también tendrá una incidencia negativa a la hora de buscar una tutela cautelar en el marco de un proceso colectivo contra el Estado.  Ocurre que en la gran mayoría de los casos colectivos habrá lugar para argumentar que la medida cautelar solicitada puede perturbar de alguna forma los bienes o recursos del Estado, aunque más no sea de manera indirecta. Un rápido repaso de las decisiones colectivas más relevantes dictadas por la CSJN, contra el Estado Nacional y otros Estados, es buena muestra de ello (“Mendoza”, “Verbitsky”, “Salas”, “Badaro”, “ASSUPA”, entre otras).

Por otra parte, el art. 9 también dispone que los jueces no podrán “imponer a los funcionarios cargas personales pecuniarias”. Tratándose de una manda contenida en una ley sobre medidas cautelares, es de suponer que tal prohibición sólo aplica cuando la carga pecuniaria apunte a obtener el cumplimiento de una orden de ese tipo.  De interpretarse en esta forma, lo cual está por verse, los jueces continuarían gozando de competencia para imponer tales sanciones cuando se trate de compeler al cumplimiento de la sentencia de mérito (instrumento ya utilizado por la CSJN en el marco de la causa “Mendoza”,[26] y también previsto en el proyecto brasileño sobre “Principios aplicables al control jurisdiccional de políticas públicas”).[27]

5.      El alcance de la contracautela (arts. 10 y 11)

La potestad de los jueces para fijar el tipo y alcance de la contracautela que debe prestarse para efectivizar una medida cautelar otorgada es algo inherente a su función jurisdiccional.  El art. 10 de la Ley regula este asunto de una manera muy estricta, al establecer que las medidas cautelares ordenadas “tendrán eficacia práctica una vez que el solicitante otorgue caución real o personal por las costas y daños y perjuicios que la medida pudiere ocasionar”.[28]  Esto tiene un potencial de incidencia claramente negativo en el campo procesal colectivo ya que, como bien puso de resalto el CELS, tal exigencia “introduce un supuesto de discriminación en el acceso a la justicia difícil de salvar”.[29]

En otro orden, vale señalar que la exención contemplada a favor de quienes gocen de un beneficio de litigar sin gastos, contemplada en el art. 11, inc. 2° de la Ley, puede resultar aplicable en un campo específico: la defensa del consumidor.  El uso del potencial “puede” encuentra razón en el hecho que, si bien el art. 55, 2do párrafo de la Ley 24.240 establece que “Las acciones judiciales iniciadas en defensa de intereses de incidencia colectiva cuentan con el beneficio de justicia gratuita”, la jurisprudencia en torno al alcance del término “justicia gratuita” es divergente. Algunos tribunales lo equiparan al beneficio de litigar sin gastos y sostienen que comprende las costas del proceso,[30] en opinión que comparto tanto por la terminología utilizada en la ley como por la importancia de generar incentivos para el planteo de acciones colectivas de este tipo; otros consideran que sólo comprende la tasa de justicia y sellados de actuación;[31] y en alguna jurisdicción aislada se ha juzgado que ni siquiera puede aplicarse para eximir del pago de la tasa de justicia.[32]  Es un tema que la CSJN debería definir cuanto antes.  Pero más allá de eso, al menos por ahora, en las jurisdicciones donde rija la interpretación que equipara el beneficio de justicia gratuita con el beneficio de litigar sin gastos, las asociaciones de defensa del consumidor pueden verse eximidas de prestar contracautela en las medidas cautelares que promuevan contra el Estado.

6.      El efecto suspensivo del recurso de apelación (art. 13, inc. 3°)

El art. 13, inc. 3° de la Ley dispone que, como regla, “El recurso de apelación interpuesto contra la providencia cautelar que suspenda, total o parcialmente, los efectos de una disposición legal o un reglamento del mismo rango jerárquico, tendrá efecto suspensivo…”.  Nuevamente puede verse aquí una previsión con serio potencial de incidencia negativa en el campo del proceso colectivo. Esta afirmación se funda en razones tan obvias y relativas a la esencia misma de las medidas cautelares como las desarrolladas al abordar el plazo de vigencia establecido en el art. 5 de la Ley en análisis.  Y otra vez, nuevamente, podemos ver aquí una previsión que va en línea con antecedentes recientes que preanunciaban esta decisión de política legislativa.[33]

Aun en caso que el litigante logre acreditar los estrictos requisitos de procedencia establecidos por la Ley para obtener una medida cautelar, el art. 13 reinserta con alcance general la previsión contenida en el art. 15 de la Ley de Amparo N° 16.986.  Una previsión que resulta manifiestamente inconstitucional por desnaturalizar la esencia misma de las medidas cautelares.[34]

7.      La afectación del interés público como requisito de procedencia de las medidas cautelares (arts. 13, 14 y 15).

En estos tres artículos la Ley contempla diversos tipos de medidas específicas que pueden ser solicitadas contra el Estado, a saber: (i) suspensión de los efectos de un acto estatal (art. 13); (ii) medidas positivas (art. 14); y (iii) medidas de no innovar.  Con relación a todas ellas se establecen estrictos requisitos de procedencia, limitando drásticamente el poder de interpretación y ponderación constitucional de los magistrados en el campo cautelar.  Como estos requisitos son abordados en otros trabajos comprendidos en esta misma publicación, me limitaré aquí a formular algunos comentarios sobre uno de ellos que se repite, con idéntica terminología, en los tres supuestos. Me refiero a la exigencia de que la medida cautelar no implique una “afectación de un interés público”, lo cual puede significar una potencial incidencia negativa muy relevante en el campo colectivo en el supuesto que sea interpretado sin contemplar otros intereses públicos en juego (los de la clase o grupo representado por el legitimado colectivo).

En primer lugar vale señalar que la norma no es sorpresiva, ya que la actividad legislativa que precedió a su dictado anunciaba un avance en esta línea.[35]  Entiendo que es muy razonable exigir al juez que tome en especial consideración el interés público involucrado en este tipo de asuntos a la hora de decidir sobre una pretensión cautelar. Máxime en el marco de procesos colectivos, donde, prácticamente sin excepción, existirá un interés público en juego gracias al impacto que habrá de tener la resolución del caso (debido al gran número de personas involucradas en el conflicto y/o a la temática en discusión).

Teniendo esto presente, creo que debería efectuarse una interpretación razonable del requisito para no obturar la posibilidad de tutelar situaciones merecedoras de protección.  En otras palabras: el interés público en juego no debería entenderse como un comodín que pueda hacerse valer para derrotar cualquier planteo cautelar colectivo razonable y fundado.  Resulta difícil encontrar argumentos para llegar a otra conclusión si estamos de acuerdo en el respeto de las premisas elementales que justifican la existencia misma de las medidas cautelares en nuestro sistema jurídico (premisas que descansan, según ya señalé, en derechos tan elementales como el debido proceso legal y el acceso a la justicia para obtener una tutela judicial efectiva).

Los jueces deben ponderar la situación concreta que se les presenta, y decidir. En muchas ocasiones puede suceder que el interés público configurado por la aglomeración de los derechos de todos los miembros del grupo afectado prevalezca sobre el interés público esgrimido por el Estado.  Sirva como ejemplo el caso “Halabi”, donde se resolvió la situación de millones de personas que estaban siendo abiertamente afectadas en su derecho a la intimidad por medio de una Ley formal. Una ley que, votada por amplia mayoría en el Congreso, pretendía avanzar cierta política pública en materia de seguridad… ¡permitiendo escuchar las conversaciones privadas sin orden judicial!

En el contexto procesal colectivo, donde casi siempre podremos identificar más de un interés público en juego, es importante exigir a los jueces una mayor carga de justificación en su decisión. De todas maneras, insisto, esa decisión no debería estar condicionada negativamente por el sólo hecho de que la medida cautelar pretendida pueda afectar “un” (alguno, cualquiera) interés público.  Será tarea de los jueces dotar a este requisito de una interpretación adecuada, razonable y acorde con las garantías judiciales esenciales que sostienen y definen nuestro sistema republicano.

8. La situación de los grupos vulnerables y la suerte de algunos derechos sensibles

He dejado para el final de este rápido punteo una cuestión de suma relevancia que incide de manera directa en el campo de los procesos colectivos.  Me refiero a la excepción prevista en el art. 2, inc. 2° de la Ley, según la cual la medida cautelar dictada por un juez incompetente igualmente tendrá eficacia en el supuesto que el caso comprenda alguna de las cinco circunstancias allí contempladas, a saber: (i) sectores socialmente vulnerados; (ii) la vida digna “conforme la Convención Americana de Derechos Humanos”; (iii) la salud; (iv) derechos de naturaleza alimentaria; y (v) derechos ambientales.[36]  Como puede advertirse, cuatro de ellas se definen por el tipo de derecho en discusión, mientras que la restante apunta a las características del grupo de personas afectadas.[37]

La excepción se repite a lo largo del articulado de la Ley, haciendo que varios de los requisitos allí contemplados no resulten de aplicación cuando alguna de las circunstancias mencionadas esté presente en el caso. Así, de darse alguno de estos cinco supuestos: (i) el informe previo de la demandada previsto en el art. 4 resulta meramente facultativo; (ii) no es deber del juez fijar plazo de vigencia a la medida en los términos del art. 5; (iii) puede efectivizarse la medida prestando solamente caución juratoria (art. 10); y (iv) el recurso de apelación contra una medida que ordene suspender los efectos de un acto estatal tendrá efecto meramente devolutivo (art. 13).

Esta excepción fue la única modificación de relevancia que recibió el proyecto original enviado al Congreso.  Modificación que tuvo cabida por un pedido expreso del CELS y por la presión generada desde diversas organizaciones del tercer sector a fin de abrir el debate en el Congreso para discutir los alcances de la reforma.[38]  La incidencia de esta excepción en materia de procesos colectivos es muy relevante, ya que abre posibilidades interpretativas y argumentales de diversa índole para buscar y obtener una medida cautelar eficaz en sede judicial.  De todas maneras, también aquí habrá que esperar a la jurisprudencia para saber dónde estamos parados ya que hay distintas aristas de la norma que pueden ser entendidas de maneras muy diferentes y que, por tanto, pueden impactar de manera muy diferente sobre la suerte de la pretensión cautelar  Entre otros interrogantes que surgen nos preguntamos: ¿qué significa que los sectores vulnerables tienen que estar “acreditados en el proceso”?, ¿qué alcance se otorgará al concepto de derecho “de naturaleza alimentaria”?, ¿y a la “vida digna conforme la Convención Americana de Derechos Humanos?.

IV.              Cierre

En líneas generales, prácticamente todas las iniciativas comprendidas en este proceso de reforma judicial recibieron críticas negativas desde diversos ámbitos especializados del tercer sector y la academia.[39] Críticas que apuntan tanto al contenido como a la forma en la cual se pretende avanzar con la reforma.[40]

Con respecto al campo específico de las medidas cautelares contra el Estado, cabe destacar que el tema siempre ha sido objeto de fuertes discusiones.  Ello se debe, fundamentalmente, a los intereses de toda índole que gravitan en muchos de los casos contra la administración pública.  Como si esto fuera poco, varios de los argumentos esgrimidos a favor o en contra de un enfoque determinado sobre la cuestión cobran nueva dimensión cuando deben ser aplicados al contexto procesal colectivo.  La influencia del alto impacto de cualquier medida cautelar trabada en el marco de una causa colectiva es tan relevante que su discusión excede la propia órbita cautelar e impone adentrarse en diversos asuntos sistémicos que son, de por sí, complejos de enfrentar y que se recrudecen ante la ausencia de una regulación específica para los procesos colectivos (acceso a la justicia, control de constitucionalidad, legitimación procesal, rol político del Poder Judicial, federalismo, entre otros).

Ahora bien, una cosa es discutir los pilares y el sistema de administración de justicia previsto en el texto constitucional, y otra muy distinta es regular institutos procesales que deben operar en el marco de un sistema determinado como el que tenemos. En el sistema constitucional que rige los derechos de los ciudadanos y la dinámica del poder institucional en la República Argentina, los jueces tienen el deber de asegurar una tutela efectiva para los consumidores del servicio de justicia.  Y a la hora de hacerlo, frente a la extensa duración de los procesos, las medidas cautelares configuran una herramienta indispensable.  El hecho que la tutela se pida frente al Estado (y no un privado) no debería hacernos olvidar esta premisa elemental. Al menos si nos tomamos en serio los derechos constitucionales y convencionales que gozamos en cuanto habitantes del suelo argentino, ya que un derecho que no pueda hacerse valer en tiempo oportuno no es más que una mera declamación.

Este hilo argumental nos lleva entonces al problema de fondo: debe establecerse un mecanismo de debate adecuado para discutir sobre conflictos colectivos en sede judicial, sea contra el Estado o contra cualquier otra persona física o jurídica que con su acción u omisión afecte los derechos de grandes grupos de personas.  Un mecanismo de debate transparente, con canales de publicidad adecuados, con un buen sistema de incentivos y con un fuerte control sobre el legitimado colectivo y el propio Poder Judicial que debe encargarse de dirimir estos conflictos conforme a derecho.[41]  Las medidas cautelares contra el Estado son sólo una de las tantas puntas de iceberg que muestran crudamente el problema derivado de la falta de un proceso colectivo adecuado para discutir conflictos que, como fuera señalado, tradicionalmente se discutieron en otros ámbitos de los poderes constituidos.