Eduardo Galeano ha escrito obras memorables. Patas Arriba, la escuela del mundo al revés fue una de ellas. Dudo si fue uno o el más hermoso y educativo de sus libros. En lo personal, creo que fue el manual del qué más aprendí sobre el derecho y, en particular, sobre la necesidad de atesorar la esperanza de un mañana mejor. Allí, al imaginar el mundo que será, el maestro uruguayo sueña otro universo posible. Un mundo donde la educación no sea el privilegio de quienes puedan pagarla o donde los economistas no llamen nivel de vida al nivel de consumo o calidad de vida a la cantidad de cosas. Un mundo en cuyas calles, los automóviles serán aplastados por los perros.
La sentencia del 21 de marzo de 2024, recaída en la causa “Fundación Ciudad y otros c/GCBA s/Amparo-Ambiental” (expediente N°126358/2022-0), de trámite por ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario N° 15 de la CABA, nos habla de ese otro mundo posible. Tal vez no sea el de Galeano, pero es otro mundo.
¿Por qué? Porque como vamos a tratar de señalar, es una decisión que trabaja el caso colectivo planteado con rigor técnico y seriedad sobre el fondo, el procesamiento y las formas. Veamos de forma breve y esquemática algunos de esos aspectos. Tal vez los perros no aplastaron los autos, pero las bicicletas (las evidencias y razones) sí.
¿Qué se pretendía en la demanda?
La acción de amparo colectivo interpuesta contra el Gobierno de la CABA por la Fundación Ciudad y la Asociación Civil Observatorio del Derecho a la Ciudad, tenía múltiples objetos vinculados al cuestionamiento de la conversión de Avenida del Libertador en “calle compartida”.
En ese sentido, la actora pretendía se interrumpa la obra por violar distintas mandas constitucionales y convencionales asociadas al ambiente -en particular, la categorización de obra de impacto ambiental sin efecto relevante-, el deber de convocar a audiencia pública, crear una instancia de participación ciudadana formal y/o garantizar la democracia participativa ambiental. En particular, el derecho de todo habitante de la ciudad a participar en la toma de decisiones de políticas de planificación y ambientales en el marco de instancias participativas obligatorias.
También procuraba se declare la nulidad e inconstitucionalidad de toda la normativa que autorizó el proyecto “calle compartida” y se ordene la recomposición ambiental de la Av. del Libertador, retrotrayendo la situación.
¿Qué se resolvió en la sentencia?
El juez decidió: (i) rechazar parcialmente la demanda; (ii) declarar abstracta la pretensión de la parte actora relativa a que se ordene la interrupción de la obra “calle compartida”; y, (iii) condenar al gobierno de la CABA a cumplir con los aspectos particulares señalados por el perito ingeniero, vinculados con infracciones u omisiones en el diseño o realización de la obra que afectan intereses ambientales y/o sociales comprometidos en el caso.
En particular, respecto de la situación de los establecimientos escolares, dispuso mantener la cautelar y -hasta tanto no quede firme o consentida la decisión- “la presencia de agentes de tránsito, de seguridad urbana o policial, o una combinación de éstos, al menos en un número eficiente como para que se respeten las señales y normas de tránsito y se mitigue toda posibilidad de accidentes”.
Contraejemplo I: cuestiones de procesamiento colectivo
Suele ocurrir que los procesos colectivos no se tramiten de forma adecuada. En ello inciden diversos factores. La falta de internalización de la dimensión colectiva del debido proceso y sus implicancias, la ausencia de reglamentaciones adecuadas y sistemáticas o el desconocimiento de los sujetos procesales. El caso-fallo es un contraejemplo. Recuperemos tres puntos.
El primero que me interesa destacar es cómo se trabajó la integración del polo activo. Luego de tomar nota de posibles conexidades o de instruir medidas de notificación y publicidad, ordenó incorporar al Consorcio de Propietarios del Edificio de Av. Del Libertador 7050 como miembro del frente actor, “sin perjuicio de que como representante adecuado para la defensa del interés de incidencia colectiva [ambiente] se designó a Fundación Ciudad”. También se presentaron la Asociación Basta de Demoler, otro consorcio de propietarios, cooperadoras escolares y estudiantes. Algunos fueron admitidos y otros rechazados.
En todo caso, lo interesante es advertir que: (i) para decidir el punto, existió un análisis en concreto sobre la vinculación del caso colectivo planteado y el interés de la persona interviniente. Por ejemplo, en el caso del “Consorcio de Copropietarios del Edificio Calle Paroissien Número 1.640 Esquina Avenida del Libertador Numero 7790”, rechazó su intervención porque “sus peticiones resultaban ajenas al objeto del presente proceso colectivo ambiental”; (ii) se diferenció legitimación colectiva de representatividad adecuada y se valoró, para resolver ésta, las directrices abstractas en el caso; y, (iii) al hallarse niños, niñas y adolescentes involucrados, se confirió vista a la “Unidad Especializada en Procesos Colectivos” del Ministerio Público Tutelar. Esto es interesante para pensar posibles lecturas del conflicto desde ese subgrupo, circunstancia que a posteriori o al final del túnel cobraría aún más sentido con la constatación de riesgos y la adopción de medidas especiales de protección.
¿Qué medidas tomó para difundir el proceso? Dispuso “la publicación de edictos en emisoras oficiales de la Ciudad, en el Sistema de Difusión Judicial del Departamento de Información Judicial del CMCABA y en el Boletín Oficial de la CABA”. Aquí podríamos interpelarnos sobre la corrección o suficiencia de lo hecho, preguntándonos si fueron pertinentes y adecuadas. En especial, por las características del conflicto: si bien se trataba del ambiente y del derecho a participar en la toma de decisiones públicas, podían imaginarse grupos o zonas de mayor y menor interés.
El tercer aspecto de interés es el trabajo en torno a la representatividad adecuada. Más allá de lo apuntado con anterioridad sobre la diferenciación con la legitimación en abstracto y el ofrecimiento de razones, el juez identifica la necesidad de que cierto grupo tenga otro representante en atención a sus particularidades. De ese modo, dispone que “el titular de la Unidad Especializada en Procesos Colectivos ante el fuero CATyRC de la CABA, ejerza la representación adecuada respecto de todos los/las niños/niñas, adolescentes y personas que requieran la implementación de un sistema de apoyos para el ejercicio de la capacidad jurídica y de aquellas en las que hubiera recaído sentencia en un proceso judicial relativo a la capacidad, que se vieran concretamente afectados por el proyecto de obra pública titulado ‘Ciclovías en Av. Del Libertador’”.
Contraejemplo II: cuestiones de forma
La extensión de una decisión no es, en sí misma y por sí sola, un parámetro adecuado para juzgar su mérito. Es cierto que lo deseable sería la mejor decisión en la menor extensión y con la mayor claridad posible. Sin embargo, la complejidad del conflicto, las cuestiones planteadas y resueltas o el lenguaje utilizado, son algunos de los parámetros que contribuyen a esa valoración y que no podemos obviar.
La sentencia en comentario tiene 92 páginas. Admito que, aún sabiendo de qué se trataba el conflicto y de reconocer su complejidad, me pareció mucho. Pero elogiaré la estructura de la decisión, a pesar de cuestionar que ciertas cosas podrían haberse abreviado.
Cuando hablaba de otros mundos posibles, también me refería a esto: la decisión en comentario, aún larga, tiene una estructura que rompe con los modelos típicos pues se organiza y habla en términos simples y claros.
¿Esto en qué se traduce? Construye una organización de la decisión que se abastece lógica, narrativa y jurídicamente. Por ejemplo, plantea una introducción y plan de ponderación, donde establece los “dos principales andariveles de abordaje de este caso colectivo”. Esto es, las líneas de examen.
También se traduce en que trabaja con interrogantes que ayudan a mejorar la comprensión del conflicto y sus puntos controversiales, a partir del caso concreto. Es determinante la constante referencias a los hechos y evidencias, a efectos de contrastar (la falta o existencia) de argumentos. Por ejemplo, el magistrado plantea “¿El establecimiento de la denominada “calle compartida” tiene algún efecto perjudicial para el ambiente? Veamos los datos concretos que surgen de la causa y que se sustentan en la propia conducta documentada (y no documentada) por el GCBA”.
Tiene notas al pie -lo que supone diferenciar niveles discursivos-; linkeos a documentación o recursos audiovisuales on line, lo cual también es relevante para que cualquier persona que lea la decisión pueda cuestionar de forma más sencilla sus propios juicios; un lenguaje simple en el nivel formal; y, sencillez en la expresión de la posición y sus razones. Esto es para destacar, porque es allí donde el juez se expone y queda desnudo.
Por ejemplo, el magistrado señala que “el interrogante planteado en este aspecto consistía en develar si la llamada ‘calle compartida’ tenía algún efecto perjudicial para el ambiente. Como señalé al dictar la medida cautelar y, luego quedó confirmado por el dictamen pericial, la denominada calle compartida no afecta el medio ambiente.
La actora afirmó que la ‘calle compartida’ afecta el ambiente, pero no ofreció un solo argumento plausible que sostenga esa consigna. Para ser claro: lo que antes era ‘todo junto’, una suerte de popurrí vial, algo inherente a ciertos aspectos del tránsito de la Ciudad Autónoma Buenos Aires y a la seguridad peatonal donde importan los reflejos y la suerte, ahora –en el mismo ducto, vía, avenida, etc.- queda ordenado a través de andariveles específicos la circulación para peatones, bicicletas y vehículos a motor. En verdad lo que se separa o procura separar en lo posible es la circulación de bicicletas de los vehículos automotores”.
La bola negra tiene que ver con la extensión de los resultandos. Es una crítica parcial porque, como aplaudimos, la decisión se abastece por sí sola. No obstante, quizás hay datos o referencias que podrían haberse obviado o formas de narrar o traer datos más breves o concretas.
Contraejemplo III: cuestiones de fondo
En este apartado podrían señalarse varias cosas. Nos interesa recuperar dos puntuales.
La primera dice relación con la identificación precisa del marco normativo aplicable, tanto en clave constitucional-convencional como reglamentaria. Esto es útil para rendir cuentas a las partes -que propusieron su lectura del conflicto y discuten con el juez las narrativas interpretativas- y escrutar el razonamiento posterior.
Dentro de ese universo, destacan las referencias expresas al Acuerdo de Escazú, instrumento regional sobre acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y en el Caribe.
La segunda cuestión es la valoración y utilización del llamado soft law. La decisión tiene referencias a observaciones, informes o directrices -por ejemplo, del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (en adelante, ACNUDH)-, las cuales son fundamentales para fortalecer el enfoque de derechos, dar contenido a las reglas convencionales a través de las interpretaciones de sus autoridades y mejorar la exigibilidad y justiciabilidad de las obligaciones jurídicas de los Estados (y personas obligadas que en el viven).
¿Transformación de la congruencia decisoria?
Diferenciamos este punto del resto, porque es un buen ejemplo del carácter interdependiente de las categorías fondo-forma. La congruencia procesal pareciera explicarse a través de y en relación con ambas.
En el presente caso, el juez flexibiliza la congruencia en dos momentos. El primero, para abordar el conflicto. El segundo, al momento de fijar la condena y plantear la posibilidad de la mutación de la cosa juzgada. Ambas cuestiones no son novedosas en el campo procesal en general y en el colectivo en particular, aunque sí resistidas y disruptivas. Sobremanera, cuando se trabaja bajo cánones, registros o categorías decimonónicas e individualistas.
En relación al abordaje del conflicto, el magistrado plantea que existen cuestiones ambientales a resolver que son derivadas del caso y constatadas en el trámite del proceso. Para construir su punto apela a argumentos cercanos a la doctrina tradicional.
Esto es, la materia en juego, el deber de valorar circunstancias que aparecen probadas en la causa y modifican la pretensión y/o el hecho que las partes tuvieron la posibilidad de defenderse -cuestionar y ofrecer prueba en contrario-. Es decir, se garantizó el contradictorio. En ese sentido, expresa que “si la propia cosa juzgada cede ante nuevas pruebas (cfr. art. 33, ley 25675, principio secundum eventum probatione), con mayor razón se justifica que en un proceso las cuestiones ambientales relevantes que se observen en el trámite puedan, en la medida que no alteren el contradictorio, ser tratadas y ser objeto de solución, lo que de hecho ha ocurrido con la intervención plena y oportuna de ambos frentes”.
Sobre la condena, podemos advertir que al trabajar con la situación de los establecimientos escolares que se hallan en la zona de la “calle compartida”, dispuso ciertas órdenes que debían mantenerse “mientras no se presente un plan superador o cambie sustantivamente el estado de cosas verificado”.
Esta idea de cosa juzgada mutable es interesante porque presupone que hay una decisión que tiende a reparar un conflicto y que ella tiene razón de ser en cuanto sirve a ese objeto y no por si misma o en «la literalidad de sus términos». Por ello, si se presenta una solución superadora que ofrece igual o mayor protección al derecho reconocido y es más eficiente/eficaz, puede mutar. Te dejamos un trabajo sobre un proyecto brasileño que aborda el punto por acá.
Como señalamos, aquí cobra relevancia cómo se trabajó, valoró y decidió. ¿Por qué? Porque cuando deba evaluarse si la demandada cumplió o no o si la propuesta sustitutiva “abastece la cosa juzgada”, la sentencia tiene pautas claras. En ese sentido, el juez expone al justificar su decisión respecto de los establecimientos escolares que:
“Tal como surge de las constancias de la causa y ha sido debidamente descripto en los resultas de la presente a interacción de la ciclovía con los establecimientos escolares ubicados en Avda. del Libertador altura 4777, 4903 y 4953 entre las calles Maure y Av. Olleros, provoca una clara y delicada situación de riesgos para las personas en los diferentes tramos de la ciclovía que deben ser atravesados hacia o desde los establecimientos escolares para cruzar la Av. del Libertador o para descender o ascender a vehículos de transporte o particulares, etc.
El mencionado riesgo, constatado personalmente por el suscripto, obedece a una combinación de elementos objetivos y subjetivos. Entre los aspectos objetivos está la deficiente señalización (ausencia de carteles de advertencia para ciclistas o peatones, ausencia de carteles de límite o modo de circulación por la ciclovía, semáforos en todos los cruces, etc.) y la ausencia de todo control por parte del Estado (tanto de personal policial como de tránsito y seguridad urbana) destinado a prevenir, coordinar y sancionar infractores. En cuanto a los elementos subjetivos, estos básicamente se condensan en la conducta imprudente y desconsiderada de los ciclistas que, mayormente, ignoran las pocas señales y semáforos destinados a dar un umbral de seguridad en los cruces hacia o desde las escuelas a la Av. del Libertador. A este panorama se agrega un problema de diseño de la zona que no contempla debidamente las detenciones de vehículos para ascenso y descenso de alumnos, padres, etc. hacia y desde los establecimientos escolares hacia la avenida antes nombrada.
Las propuestas del GCBA para superar esta cuestión pivotaban entre dejar la zona desprotegida o derivar el tema a una especie de cuenta propismo a cargo de padres y docentes, sin responsabilidad alguna del Estado y todo bajo un impresentable programa denominado SUBE y BAJA, en definitiva, el emprendedurismo como política de Estado en materia de protección de niños, niñas y adolescentes y seguridad vial. Definitivamente omisivo por falta de servicio.
Si bien se propusieron algunas medidas útiles, como la de colocar reductores de velocidad, estos por sí solo no garantizan la reducción de riesgos, ya que los ciclistas ante el mínimo inconveniente es habitual que opten por circular por la avenida, sea a contramano o en sentido del tránsito, o que opten en circular por la vereda. Por ello es necesario la presencia de agentes de tránsito, de seguridad urbana o policial, o una combinación de éstos, al menos en un número eficiente como para que se respeten las señales y normas de tránsito y se mitigue toda posibilidad de accidentes”.
¿Tiempos?
Un valor agregado de la sentencia es el tiempo en que se procesó y resolvió el conflicto. Se trataba de un caso colectivo complejo y de alto impacto, donde se hallaban en juego intereses sectoriales diversos. Si bien el carácter policéntrico es intrínseco a la naturaleza de lo colectivo, existen contextos y situaciones. Este caso, en el contexto de la CABA o los cuestionamientos cruzados desde la política-ciudadanía, no es menor. Sumemos otro dato ya aludido: el procesamiento colectivo fue razonable/adecuado, más allá de lo que nos parezca más o menos conveniente. Por eso es destacable que el proceso durara solo 1 año y 9 meses o, si eliminamos las ferias, 1 año y 6 meses.
En uno de los pasajes de la sentencia, el juez señala que “traer estos temas al tribunal exige acompañarlos también de argumentos consistentes, es decir, de buenas razones de índole fáctica que me indiquen algo concreto. Los procesos colectivos ambientales no son una red de pesca para ver si se encuentra algo, se debe preparar con solvencia y suficiencia el caso ambiental, sobre todo cuando estamos antes cuestiones lábiles y muy opinables, y no ante una fuga de radiación de una central nuclear. La parte actora tampoco ofreció ningún dato técnico, y menos prueba específica vinculada con un tema ambiental”.
Patas arriba, la escuela del mundo al revés. Hace ciento treinta años, después de visitar el país de las maravillas, Alicia se metió en un espejo para descubrir el mundo al revés. Si Alicia renaciera en nuestros días, no necesitaría atravesar ningún espejo: le bastaría con asomarse a la ventana (EG).
La sentencia del juez de primera instancia está disponible acá.
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