Por Matías Alejandro Sucunza
Gestionar el cumplimiento de la sentencia definitiva en todo litigio complejo, estratégico y/o de reforma estructural supone siempre un problema político y posiciona al Poder Judicial -en general- y al juez/a -en particular- como un actor trascendental para promover cambios de impacto que incidirán en la agenda pública de gobierno y sus decisiones.
Sin embargo, la ejecución de sentencias colectivas presenta innumerable cantidad de problemas, ajenos y propios. A la burocracia, rigidez, carencia de estructuras profesionalizadas y desinterés de la ejecución en general -pensemos que el sistema judicial premia, controla y (en el mejor de los casos) evalúa en función del pronunciamiento jurisdiccional y no del cumplimiento efectivo de la decisión- se le suman la complejidad de esta clase de conflictos, los (des)arreglos organizacionales, la ausencia de reglas adecuadas (problema procedimental) y la envergadura de los intereses que se ponen en juego. Por solo dar un ejemplo, en esta clase de conflictos, discutir sobre cuestiones presupuestarias es también un “presupuesto” de la pretensión y un elemento de la decisión-ejecución.
El 2 de agosto de 2019, el Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario N° 4 de la CABA se pronunció sobre las denuncias de incumplimiento formuladas por ACIJ, la Defensoría CAyT N° 2 y el Asesor Tutelar en “Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) y otros c/ GCBA s/Amparo art. 14 CCABA» (Expte N° 39716/2010-0).
Dicho juzgado había condenado al GCBA a elaborar “(…) un Proyecto Eléctrico Adecuado (conforme lo previsto en el Informe Técnico del ENRE obrante a fs. 872 y en la Guía de Diseño de Redes Eléctricas de baja tensión para asentamientos poblacionales de la categoría A, aprobado por Resolución ENRE N° 683/2007) para solucionar las falencias y peligros del deficiente servicio de electricidad en el Barrio `21-24 ´de Barracas, en el plazo de cuarenta y cinco días hábiles administrativos [ampliado a 60 días por la Alzada; esta sentencia de la Cámara, dictada en agosto de 2016, puede consultarse acá]”.
El gobierno de la CABA también debía acreditar que dicho proyecto: (i) contemplaba las recomendaciones efectuadas por el perito ingeniero electricista en su dictamen de autos; (ii) contaba con la validación del ENRE en cuanto a su implementación en el Barrio; y, (iii) preveía, en cuanto a su viabilidad y concreción, con las partidas presupuestarias pertinentes.
La sentencia quedó firme, pero tras dos meses, el GCBA no había cumplido con lo ordenado. En vez de eso, presentó un plan de intervención.
A causa del incumplimiento, ACIJ denunció que “de acuerdo a lo señalado por la propia condenada, lo que presenta no es un plan de intervención integral para solucionar las falencias en el servicio eléctrico que se presta en el Barrio 21-24, sino simplemente un plan para realizar una serie de acciones puntuales que revestirían de mayor urgencia, y que se enmarcarían en un plan integral que no describe”. A ello añade que “[t]ampoco indica [el GCBA] con exactitud de qué manera va a evaluar las viviendas prioritarias (es decir, las de mayor criticidad) ni el plazo para dicho análisis. Incluso afirma que los planes de trabajo serán mensuales, por la supuesta `imposibilidad´ de armar un cronograma de obras integral”.
La Defensoría CAyT N° 2 sostuvo idéntica tesitura. Con apoyo técnico ingenieril de la Dirección de Asistencia Técnica de la Defensoría General, concluyó que “[e]l plan de acciones confeccionado por el IVC y presentado por el GCBA de ninguna manera cumple con el `Proyecto Eléctrico Adecuado que VS ordenó en la sentencia dictada en autos”. Concretamente cuestionó que el plan gubernamental no presentaba soluciones integrales a las falencias estructurales eléctricas del Barrio 21-24 y que las obras que sí se llevarían a cabo recién comenzarían en marzo del año 2020 –de acuerdo al cronograma del GCBA–.
También el Asesor Tutelar «señaló diversas falencias e imprecisiones en el Plan presentado por el Gobierno».
En este marco, ACIJ peticionó al juez que «intime al GCBA a que en un plazo máximo de 5 días presente el Proyecto Eléctrico Adecuado de acuerdo a los términos expuestos en la sentencia definitiva”. Sobre el punto peticionó que “aquél contenga una fecha precisa de inicio, un cronograma de tareas y estipulación de finalización de cada una de éstas. Asimismo, solicitó la imposición de astreintes en cabeza del Jefe de Gobierno del GCBA, por un monto lo suficientemente alto para tornar efectiva la función conminatoria. En torno a ello, planteó la inconstitucionalidad de la modificación dispuesta por la ley 6021 al artículo 30 del Código CAyT y solicitó que las astreintes se efectivicen aún mientras no se encuentren firmes. Subsidiariamente peticionó que de no resultar efectiva la sanción conminatoria, se disponga que la ejecución de la condena impuesta en la sentencia –tanto en lo referido a la elaboración del proyecto eléctrico como a su ejecución– quede a cargo de un tercero calificado a costa del GCBA».
Para el juez, «basta simplemente compulsar la documentación elaborada por el IVC y aportada por el GCBA, para fácilmente concluir que asiste razón a los denunciantes en torno a que el Plan de Intervención dista holgadamente de cumplir con la sentencia definitiva».
El contenido del plan es vago e insuficiente. El juez señala además que la Cámara de Apelaciones condenó al GCBA a cumplir una medida cautelar para evitar que se produzcan más daños por el riesgo eléctrico en el barrio. El GCBA no cumplió con la medida cautelar, a pesar de que pasaron más de siete años desde que fue condenado: “la actualidad del riesgo eléctrico para la población queda evidenciada en las veintiséis (26) denuncias formuladas en autos desde la audiencia del 26 de febrero de 2019 hasta la fecha, comprobadas mediante informes técnicos acompañados por la parte actora, no habiendo podido acreditar el GCBA a través de la Unidad de Gestión de Intervención Social (UGIS), haber dado solución a tales reclamos”.
El juez critica la falta de cumplimiento de parte del GCBA: «cabe poner de relieve que no se trata aquí de una problemática sobre la instalación y distribución de energía eléctrica tendiente al uso de algunos electrodomésticos de confort, sino de un concreto y real riesgo de vida que atraviesan los vecinos en su vida diaria, que numerosas veces ha tenido un luctuoso desenlace. Lo afirmado desde luego que no es ocurrencia hipotética del aquí dicente; basta recordar, sólo como botón de muestra, el hecho acaecido el 26/07/2012 en el que a raíz de un incendio producido por un desperfecto eléctrico fallecieron tres integrantes de una familia de la cual sobrevivió sólo una niña de 6 años (…)”.
También aborda un aspecto central en la discusión sobre casos estructurales: la disputa presupuestaria. Esto es, la asignación de dinero público para la satisfacción de derechos. En especial, la visibilización de la discusión (los derechos cuestan dinero), su carácter problemático (cómo asignaremos dinero escaso para necesidades infinitas) y valorativo (cuáles son las prioridades constitucionales-convencionales en ese contexto). Pensemos que, desde un enfoque de derechos, el argumento de la inelasticidad presupuestaria o carencia de dinero es un no argumento frente a la garantía de mínimos existenciales. Aun asumiendo la fórmula del desarrollo progresivo, ese mínimo asociado a la dignidad elemental de toda persona no admite argumentos presupuestarios, ni siquiera en contextos de graves crisis económicas. En todo caso, será deber del Estado justificar y probar cómo sus decisiones superar cualquier test de razonabilidad, al atender adecuadamente a las prioridades fijadas constitucionalmente. ¿No hay dinero en la CABA para atender esta condena? ¿Para qué si hubo o hay dinero? ¿Cuáles son prioridades más relevantes en términos de su propio Estatuto o en los de la CN? Más allá del dinero público, ¿cómo se administraron las capacidades estatales para resolver la problemática?
Sobre el punto, el magistrado señala que “mal podría alegarse carencia presupuestaria como impedimento para dar cumplimiento oportuno a lo ordenado, toda vez que previsibles ya desde el dictado de la medida cautelar las erogaciones que podían demandar las tareas a realizar, pudieron haberse destinado fondos que finalmente financiaron obras de gran envergadura como el llamado ‘Paseo del Bajo’, o los tramos del Metrobus, o la remodelación de la Avenida Corrientes (todas ellas claramente, menos prioritarias que las tareas que aquí se denuncian incumplidas). En definitiva, teniendo en cuenta la gravísima problemática que campea esta causa, luego de casi una década de iniciada, de 8 años de vigencia de la medida cautelar y de contar con sentencia definitiva de condena cuyo plazo de cumplimiento a perimido, nada sustancial ha hecho el Gobierno local para sanear estructuralmente las deficiencias de la red del servicio eléctrico en la villa 21-24″.
Sobre las astreintes, sostiene: «por un lado el GCBA ya ha dado hartas demostraciones de su constante conducta evasiva en el cumplimiento de las mandas judiciales; y por el otro, el transcurso de los días en estas condiciones no hace más que agravar una ya por demás gravosa situación de riesgo del grupo afectado; circunstancias que conjuntamente justifican el mecanismo de conminación que confieren las astreintes».
Sobre la inconstitucionalidad de la ley 6.021, explica que «[l]a ACIJ planteó la inconstitucionalidad de la ley 6.021, en tanto introdujo una modificación al artículo 30 del CCAyT en su parte final y estableció que si las astreintes impuestas a un funcionario estatal son apeladas, lo será ‘con efecto suspensivo hasta que el Tribunal de Alzada resuelva el recurso referente a la imposición de sanciones dentro de los cinco (5) días hábiles de recibido el expediente a estudio’. Así, sin perjuicio de que la inconstitucionalidad alegada por la actora se enfoca al supuesto en que el mentado funcionario interponga un recurso de apelación contra la presente resolución, el agravio invocado resulta actual y debe ser considerado en esta misma oportunidad. Ello toda vez que de lo contrario sería tanto como validar que con la simple interposición del recurso, sin un análisis oportuno de cómo debe concederse en su caso, se torne ineficaz lo que aquí se decida, e irrisoria –al menos hasta tanto sea confirmada la presente- la actividad judicial desplegada».
El juez destaca que la Legislatura porteña fundó la ley diciendo que «es importante tener en cuenta que con la aplicación de dicha sanción, en algunas ocasiones, puede resultar injusta y/o arbitraria” y se pregunta: «¿Acaso se ha transformado nuestro sistema republicano y el Poder Legislativo será ahora el encargado de juzgar los aciertos y yerros judiciales y corregirlos con reformas normativas? No he tenido noticias de que así sea, dado lo cual desde una arista teleológica me genera cierta suspicacia que los confesos fines sean el puerto al que se pretendía arribar. Pues “todos sabemos que no hay mentira más grande que la mitad de la verdad”. Por esto, resuelve declarar la inconstitucionalidad de la ley e imponer astreintes en cabeza del Jefe de GCBA por la suma de diez mil pesos diarios por cada día de demora en el cumplimiento de la decisión.
Otro punto no menor del decisorio es la eventual ejecución por terceros. En ese sentido, el magistrado -viendo «la conducta reticente en el cumplimiento de la sentencia»-, dispuso que si al vigésimo día hábil de notificada la sentencia se mantuviese el incumplimiento gubernamental, la sentencia será ejecutada por un tercero a cuenta y orden del GCBA.
Hasta el momento no pudo lograrse la efectiva implementación del remedio.
Antecedentes de la causa acá.
Sentencia completa acá.
Para familiarizarte sobre las dificultades políticas y procedimentales de la ejecución de sentencias colectivas, te dejamos un trabajo por acá.
Sobre algunos instrumentos para la ejecución de sentencias colectivas de reforma estructural, tenés un posteo de interés acá.
Para fortalecer las lecturas sobre enfoque de derecho y presupuesto, va un recursero piola acá y un laburo por acá.
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