En fecha 26 de Agosto de 2014 ingresó en el Senado de la Provincia de Buenos Aires un proyecto de ley para regular los procesos colectivos de consumo en la Provincia de Buenos Aires. La iniciativa corresponde al presidente de la Comisión de Usuarios y Consumidores de dicha Cámara, Senador Hernán I. Albisu, y tramita en el expediente E 218/14-15.
Los fundamentos del proyecto son los siguientes:
«El presente proyecto tiene por objetivo regular un campo del derecho procesal que, a pesar de contar con desarrollos cada vez más profundos en la jurisprudencia de la Corte Suprema de la Nación (CSJN) y de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires (SCBA), carece todavía de una adecuada sistemática en nuestro ordenamiento legal y genera, por tal motivo, numerosos problemas de gestión y una gran inseguridad jurídica cuando se encuentran afectados derechos de incidencia colectiva de consumidores y usuarios.
La iniciativa toma como principales fuentes de referencia la Ley N° 24.240 y la Ley N° 13.133, el Proyecto sobre Procesos Colectivos de la Asociación Argentina de Derecho Procesal, el Código Modelo de Procesos Colectivos para Iberoamérica elaborado por el Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal, el Proyecto sobre Procesos Colectivos de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires, la Regla 23 de Procedimiento Civil Federal de los Estados Unidos de América, el Código de Defensa del Consumidor y la Ley de Acción Civil Pública de la República Federativa de Brasil, la jurisprudencia de la CSJN (especialmente los precedentes “Halabi” y “PADEC c. Swiss Medical”), la jurisprudencia de la SCBA (especialmente el precedente “López, Rodolfo Osvaldo c. Cooperativa Eléctrica de Pehuajó”), la jurisprudencia de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial y diversos trabajos de doctrina sobre la materia.
En primer lugar el proyecto define en su art. 1 el ámbito de aplicación de la norma, destinada a establecer un mecanismo de debate adecuado para conflictos que –dada su amplitud subjetiva y su eventual impacto social, económico y hasta político- exceden los cauces del proceso tradicional.
La determinación de cuándo corresponde acudir a este mecanismo excepcional de tutela colectiva está diagramada en línea con la categorización de derechos de incidencia colectiva realizada por la CSJN en “Halabi”. Igualmente, en dicho art. 1 se regula la competencia territorial de los tribunales de la Provincia de Buenos Aires cuando el caso comprende un grupo de afectados que se domicilian en distintas jurisdicciones del país.
En el art. 2 se establecen los requisitos de admisibilidad del proceso colectivo de consumo. Todos ellos están orientados a garantizar que el sistema de justicia pueda brindar una respuesta única y común para todo el grupo afectado y se encuentran en línea con la jurisprudencia de la CSJN y de la SCBA a que se hizo referencia más arriba.
Entre ellos cabe hacer especial referencia al recaudo de la representatividad adecuada, el cual será presumido en los organismos públicos y organizaciones del tercer sector pero deberá demostrarse en caso que sea un afectado individual quien pretenda representar al grupo. Este requisito tiene por finalidad justificar constitucionalmente el enjuiciamiento colectivo y la sentencia expansiva que se derivará del mismo, así como su eficacia ya que sólo en el supuesto de haberse representado adecuadamente al grupo podrá oponerse tal decisión a quienes no estuvieron presentes durante el desarrollo del debate procesal.
El proyecto también pone en cabeza del juez un fuerte rol de control y supervisión del proceso, imponiendo en su art. 3 una serie de deberes y estableciendo ciertas facultades orientadas, siempre, a garantizar el debido proceso legal de los miembros ausentes y a permitir una adecuada gestión del proceso. Consideramos que la intervención activa del juez en este tipo de procesos resulta esencial, y por ello se establece en su cabeza el deber de dirigirlo y gestionarlo de la manera más adecuada y eficiente que permitan las circunstancias del caso.
Esta norma impone igualmente un deber calificado de motivación de las decisiones tomadas por el juez, y la necesidad de expresarse en un lenguaje claro y sencillo para permitir que la decisión sea conocida y comprendida por la mayor cantidad de personas posibles. Estas últimas disposiciones se asientan en el interés público implicado en esta clase de asuntos, sea por el alto número de personas involucrados o bien por el contenido del caso en términos de política pública relativa al campo del consumo.
En lo que respecta a las costas del proceso, el proyecto propone un sistema similar al vigente en otros códigos rituales locales. En esta línea, el art. 4 impone el pago de las costas a quien resulta perdidoso en el pleito. Igualmente, esta norma regula un beneficio de justicia gratuita automático para la parte actora del caso. Con relación a este último aspecto, cabe destacar que la redacción final del texto obedece a la necesidad de aventar algunas dudas que se han generado en este campo en la jurisprudencia de diversos tribunales. En efecto, aun cuando la Ley de Defensa del Consumidor N° 24.240 prevé el beneficio de justicia gratuita, la jurisprudencia y la doctrina discrepan en torno a su alcance. Mientras algunos consideran que sólo comprende el pago de la tasa de justicia, otros consideran que el instituto debe equipararse al beneficio de litigar sin gastos. El proyecto se inclina por esta última interpretación por razones de diversa índole, entre las que se destaca la directriz política de asegurar el acceso a la justicia de este tipo de pretensiones colectivas debido a los beneficios sistémicos e individuales que provoca su litigación concentrada.
El art. 5 de la iniciativa establece ciertos recaudos que deben cumplirse en el escrito de demanda, los cuales se suman a los tradicionalmente exigidos por la normativa ritual y obedecen a la particularidad de los conflictos colectivos de consumo. Este aspecto del proyecto sigue también la línea trazada por la CSJN en “Halabi” y los precedentes que siguieron sus aguas, y se orienta a garantizar que el planteo del caso haya estado precedido de un estudio meditado de la cuestión de fondo en disputa y de las características del grupo involucrado en el conflicto.
Los arts. 6 y 7 se refieren a la legitimación colectiva y el requisito de la representatividad adecuada, al cual ya se hiciera alguna referencia. La iniciativa habilita a diversos actores sociales y políticos para actuar en este campo, exigiendo –siempre en línea con la jurisprudencia de la CSJN y SCBA, así como también con diversa doctrina en la materia- que quien pretenda arrogarse la representación colectiva del grupo asegure una defensa vigorosa de la causa y no tenga conflictos de interés que impidan tutelar adecuadamente al grupo que buscan defender.
El art. 7 contempla en tal sentido algunos factores a evaluar por parte del juez en forma dinámica y no taxativa, disponiendo además ciertas alternativas para cubrir deficiencias en este aspecto a fin de evitar la pérdida de actos procesales ya desarrollados en el marco del proceso. Como fuera adelantado, el carácter de representante adecuado se presume cuando quien invoca la legitimación colectiva es un organismo público o una organización del tercer sector debidamente registrada, mientras que deberá demostrarse en el supuesto de ser un afectado individual quien pretenda arrogarse tal representación.
El art. 8 del proyecto se ocupa de regular una facultad excepcional del juez, como es la de remover a los abogados del legitimado colectivo en caso de advertir –en ejercicio de su deber de control y supervisión- una deficiente actuación de los mismos. Esta facultad se funda en el carácter excepcional de este tipo de procesos y el interés público involucrado en los mismos.
La iniciativa también prevé una escala arancelaria y una regulación mínima para este tipo de asuntos, fundada en la necesidad de generar incentivos adecuados para el planteo de este tipo de complejas causas, por un lado, y en la imposibilidad del actor de suscribir pactos de cuota litis con los miembros del grupo, por el otro. Se busca, en definitiva, asimilar –al menos en parte- la situación del actor a lo que ocurre usualmente en el mercado legal cuando se asume la representación de un caso judicial.
Los arts. 9 y 10 del proyecto regulan otro aspecto delicado de la problemática de los conflictos colectivos de consumo: la superposición de procesos colectivos y de procesos individuales relativos a la misma causa de acción. El diagrama del art. 9, relativo a la litispendencia entre procesos colectivos, responde en principio a la tradicional lógica temporal. En esta línea, se establece que la demanda colectiva debidamente notificada traba la litis y genera litispendencia sobre otras notificadas posteriormente. Sin embargo, en atención al interés público involucrado en estos asuntos y a la necesidad de establecer un sistema que garantice el debido proceso legal de los miembros ausentes, el precepto establece un mecanismo de preclusión flexible y habilita la posibilidad –una vez dispuesta la acumulación- de incorporar argumentos, hechos y pruebas en sostén de la pretensión colectiva por parte de quienes actúen en las causas acumuladas a la principal. En caso de ejercerse esta facultad, el artículo proyectado determina la necesidad de garantizar el debido contradictorio entre las partes y, justamente por esto, pone como límite para dicho ejercicio el dictado del auto de apertura a prueba de la causa (ya que para entonces deberán estar fijados los hechos conducentes que determinan el objeto del pleito).
En lo que hace a la relación entre causas colectivas y causas individuales promovidas por miembros del grupo, el art. 10 establece un mecanismo que confiere prioridad a la autonomía individual de los afectados. En esta línea, se permite a los mismos optar por continuar con su caso individual o bien suspender el mismo y sujetarse a las resultas del proceso colectivo. La norma también prevé el mecanismo necesario para que dichos individuos afectados tomen conocimiento de la existencia de la causa colectiva, al igual que las sanciones pertinentes para el demandado en caso de incumplir el mismo.
El art. 11 del proyecto regula un aspecto fundamental de este tipo de procesos, como es el de la publicidad del caso y las notificaciones que deben dirigirse a los miembros del grupo involucrado. Para evitar gastos superfluos y dotar de suficiente libertad al juez a fin de disponer las medidas que resulten necesarias de acuerdo al caso, la norma prevé que la publicidad deberá ser amplia y la modalidad de notificación deberá ser adecuada y acorde al grado de incentivo de los miembros del grupo para intervenir en el proceso.
Este art. 11 prevé también la obligación del demandado de adelantar los gastos necesarios para efectivizar las medidas de publicidad y notificación dispuestas por el juez, en un todo de acuerdo con el beneficio de justicia gratuita regulado por el propio proyecto. Igualmente establece la obligación de la parte actora de implementar servicios online para comunicar la existencia del proceso y sus principales movimientos de forma continua y gratuita, así como también el deber de habilitar una dirección de correo electrónico específica para evacuar consultas de los miembros del grupo; mientras que pone en cabeza del demandado el deber de incorporar la información de dichos servicios online en su propia página web institucional.
Por último, esta norma establece contenidos mínimos de la publicidad y notificaciones, así como también la modalidad y forma de redacción de tales contenidos con el objeto de que las mismas puedan ser comprendidas por personas legas y permitan a éstas, de tal modo, ejercer sus derechos adecuadamente.
En el art. 12 del proyecto se establece el derecho de exclusión en favor de quienes, por la razón que fuera, estimen conveniente apartarse del proceso colectivo para litigar individualmente sus pretensiones. Se trata nuevamente de una concesión relevante a la autonomía individual de los miembros del grupo, así como también del cumplimiento de otro de los recaudos de trámite establecidos para este tipo de acciones por la jurisprudencia de la CSJN y la SCBA. El límite al ejercicio de este derecho se encuentra en la necesidad de que el sistema emita una solución del caso unitaria para todo el grupo de personas afectadas. De darse este supuesto, que se presentará en los pleitos con objeto indivisible, no se permite la exclusión de los miembros del grupo.
El art. 13 de la iniciativa regula la transacción, habilitando este medio autocompositivo de la litis bajo estrictas condiciones de publicidad, control y debate público. Se trata de uno de los aspectos más delicados de los procesos colectivos de consumo, puesto que a la hora de negociar un acuerdo transaccional se producen condiciones permeables a generar conflictos de interés entre el legitimado colectivo, sus abogados y los miembros del grupo. De allí que la norma prevé un estricto control judicial y la necesidad de contar con dictamen del Ministerio Público.
El acuerdo sólo tendrá validez en el supuesto de ser aprobado por el juez, y esa aprobación sólo deberá ser otorgada en el supuesto que el acuerdo implique una razonable composición de los intereses en disputa. Debido a la trascendencia del asunto y para concurrir a disminuir las posibilidades de colusión, se prevé la realización de una audiencia pública para debatir los alcances del acuerdo. El proyecto también prevé la posibilidad de que los legitimados colectivos del art. 6 impugnen el acuerdo en el marco del expediente donde el mismo es presentado.
El art. 14 establece las resoluciones apelables y el efecto que cabe conceder a tales apelaciones, disponiendo igualmente su tramitación por vía incidental para no entorpecer la marcha del proceso.
El art. 15 regula los alcances de la cualidad de cosa juzgada de los efectos de la sentencia. Esto es, determina para quiénes el resultado del pleito será inmodificable en lo sucesivo. Entre los distintos mecanismos de cosa juzgada vigentes en el derecho comparado y en los proyectos tomados como fuente para la elaboración de esta iniciativa hemos optado por un sistema pro et contra, según el cual la decisión tomada hará cosa juzgada para todos los miembros del grupo con independencia del resultado obtenido. En otras palabras: gane o pierda el legitimado colectivo, la decisión afectará a los miembros del grupo como si ellos mismos hubieran estado presentes en el debate (salvo que hubiera optado por excluirse del proceso en los términos del art. 12, o bien hubieran optado oportunamente por continuar con su proceso individual en los términos del art. 10). Entendemos que esta opción es la que aporta mayor seguridad jurídica al sistema y, además, guarda estricta coherencia con el fuerte control y supervisión que el juez debe ejercer sobre el trámite y sobre la idoneidad del legitimado colectivo que lleva adelante la acción. La norma también prevé la vía de impugnación de la cosa juzgada de la sentencia, un fenómeno novedoso que cuenta con algunos antecedentes en la justicia nacional debido a ciertos acuerdos transaccionales espurios que fueron suscriptos entre algunas organizaciones de defensa del consumidor y entidades financieras, bancarias y otras empresas.
Los arts. 16 y 17 regulan las modalidades de liquidación y ejecución de sentencias colectivas. El art. 16 se ocupa de aquellas de contenido patrimonial, regulando -en cuanto más interesa destacar- las modalidades de devolución del dinero indebidamente percibido por la parte condenada, así como también el mecanismo de recuperación fluida para ciertos supuestos donde no sea posible o conveniente proceder a la distribución individual del producido obtenido.
La norma también prevé la posibilidad de liquidar colectivamente las sumas pertinentes cuando, transcurrido el plazo de 1 año, sólo se hubieran presentado a liquidar su acreencia un número escaso de miembros del grupo beneficiado por la misma. Por último, se destaca que este precepto incluye la posibilidad de que el juez dicte una condena genérica de responsabilidad y que los beneficiarios de la misma puedan liquidar, mediante incidente y ante el juez de su domicilio, la cuantía de los daños producidos por el accionar antijurídico del condenado.
El art. 17, a su turno, se ocupa de regular ciertos instrumentos reconocidos por la jurisprudencia de diversos fueros para avanzar en la ejecución de decisiones complejas que involucran la intervención del poder judicial en políticas públicas o bien exigen la reestructuración de situaciones fácticas complejas.
Se trata principalmente de las llamadas “sentencias de reforma estructural”, las cuales demandan otro tipo de relación entre el poder judicial y el poder administrador o legislativo; así como también demandan otro tipo de instrumentos procesales para permitir al juez una adecuada gestión de decisiones cuya efectivización exige una relación continuada en el tiempo y numerosas aproximaciones sucesivas para poder lograrse. En esta línea, se prevé la posibilidad de exigir la presentación de programas y cronogramas de ejecución, la realización de mesas de trabajo y la designación de agentes judiciales como colaboradores del juez en la supervisión y control del procedimiento de ejecución.
Las medidas cautelares están reguladas por el art. 18 del proyecto, donde se prevé específicamente la habilitación de la tutela anticipada y amplios poderes del juez para asegurar la efectividad de los derechos en juego y del propio proceso colectivo. La amplitud de redacción del artículo en cuanto al tipo de medidas que pueden solicitarse y ordenarse está en concordancia con la complejidad de este tipo de asuntos y las innumerables variantes que los mismos pueden presentar a la hora de exigir una manda preventiva que permita garantizar adecuadamente los derechos del grupo afectado.
En línea con las amplias medidas de publicidad y con el reconocimiento del fuerte interés público involucrado en estos asuntos, el proyecto prevé en su art. 19 la posibilidad de intervención de amigos del tribunal. Se trata de un instituto ya regulado por la CSJN para cierto tipo de casos de trascendencia institucional, así como también de un instituto que, a pesar de su falta de regulación expresa, ha recibido acogida excepcional por parte de la SCBA en procesos de esa índole.
La norma regula el instituto en línea con la reglamentación actual del tema en la CSJN y prevé distintos aspectos de su intervención para asegurar que ésta resulte útil, oportuna y efectiva, además de no generar mayores gastos para el litigio ni provocar problemas en términos de garantía de debido proceso, igualdad y contradictorio. Entendemos que la intervención de este tipo de sujetos resulta de suma trascendencia para enriquecer el debate y robustecer la discusión. De allí que se prevé su participación desde la primera instancia y no sólo en instancias recursivas.
En cuanto hace a la mediación prejudicial obligatoria, el proyecto dispone en su art. 20 la exclusión de este tipo de asuntos del régimen de la Ley N° 13.951. Esto se encuentra en línea con alguna jurisprudencia del fuero nacional y con la experiencia empírica recogida a lo largo de los últimos años en dicha jurisdicción (donde también rige un sistema de mediación prejudicial obligatoria, similar en muchos aspectos al establecido en la Provincia de Buenos Aires). Se estima en tal sentido que el interés público involucrado en estos asuntos, su magnitud y la necesaria intervención del Ministerio Público en cualquier tipo de acuerdo transaccional que pudiera celebrarse, tornan inconveniente transitar por este procedimiento previo al juicio.
El art. 21 de la iniciativa se ocupa de regular diversos aspectos relacionados con la evaluación de la prueba y la distribución de su carga en el proceso. Como criterio de valoración se establece el de la libre convicción, fortaleciendo la posición de la parte más débil de la relación procesal mediante la fijación de un principio ya recogido por la ley nacional: el de interpretación más favorable al consumidor en caso de duda, tanto con relación a la veracidad de los hechos que sirven de causa a la pretensión colectiva como en lo que respecta al derecho que gobierna la disputa.
De igual modo, el proyecto establece el deber de colaboración del demandado en el esclarecimiento de los hechos y, en el supuesto de conductas maliciosas y falsedades deliberadas, impone como sanción –además de las reguladas en el código procesal civil y comercial- una presunción grave en contra de quien incurre en las mismas.
Por último, la norma prevé expresamente el poder del juez para distribuir la carga de la prueba entre las partes. Esto deberá realizarse en el auto de apertura a prueba de modo tal de evitar sorpresas para quien pudiera considerarse eximido de acreditar determinados hechos conducentes para la solución del caso.
El proyecto también contempla la creación de un fondo especial de fomento de la tutela colectiva de derechos del consumidor, establecido junto con las posibles fuentes de financiamiento por el art. 22 y librado en cuanto a su funcionamiento a la reglamentación pertinente. El objetivo de este fondo es fortalecer, incentivar y financiar el desarrollo de la tutela colectiva de derechos del sector. Igualmente, el fondo pretende servir como herramienta para receptar y eventualmente distribuir en línea con las señaladas finalidades aquellos fondos resultantes de condenas colectivas que no fueran reclamados por los miembros del grupo o bien no pudieran ser distribuidos entre ellos por razones de diversa índole.
Para garantizar un esquema reglamentario que responda a la finalidad perseguida por el fondo, el precepto establece la transparencia, publicidad y participación ciudadana como principios rectores del mismo.
Ya sobre el final, la iniciativa contempla una herramienta poco conocida entre nosotros pero vigente en los Estados Unidos de América y que también ha comenzado a utilizarse con efectividad en la República Federativa de Brasil. Nos referimos al proceso colectivo pasivo. Esto es, aquellos procesos promovidos contra grupos o clases de personas que no pueden ser reunidas en un litisconsorcio y que se encuentran en similar posición frente a la parte actora. Las premisas para regir este tipo de procesos son fijadas en el art. 23, mientras que el art. 24 se ocupa de establecer la modalidad de debate que gobernará las discusiones donde existan grupos de personas en ambos polos de la relación procesal.
El art. 25 (junto con el 27) está pensado para operar como válvula de cierre del sistema, estableciendo que el trámite a seguir será aquel que determine el juez en cuanto resulte compatible con las reglas fijadas en esta ley para litigar asuntos colectivos. Se pone en cabeza del juez la elección del tipo de proceso de conocimiento a seguir, y también se le permite modificar y flexibilizar plazos y principios procesales tradicionales a fin de garantizar la eficiencia de la tutela colectiva. Ello, siempre y cuando se respete en todo momento el contradictorio entre las partes.
La opción del proyecto de dejar en cabeza del juez la elección del tipo de proceso y no establecer como principio, como lo hace la norma nacional, el proceso más rápido de la jurisdicción descansa en la idea de que un proceso sumarísimo no siempre será la mejor garantía para una adecuada tutela de los derechos del grupo afectado, especialmente en atención a la complejidad y magnitud de este tipo de asuntos.
Por último, la iniciativa propone en su art. 26 crear un registro público de procesos colectivos de consumo, donde deberán registrarse todas las causas que tramiten conforme a esta ley. La SCBA ha avanzado recientemente en la creación de un registro del género para todo tipo de asuntos colectivos, si bien a la fecha de presentación de este proyecto el mismo aún no ha sido implementado. La modalidad de funcionamiento del registro se deja librada a reglamentación del Poder Ejecutivo, entendiendo de relevancia la iniciativa de otorgar rango legal a este importante instrumento de publicidad».
El texto completo del proyecto puede descargase acá: Proyecto – Proceso Colectivo de Consumo
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