El 31 de octubre de 2024 el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N° 7 dictó sentencia definitiva en la causa «Unión de Trabajadores de la Economía Popular y otros c/ EN – M Capital Humano – Resol 13/24 s/ Amparo Ley 16.986» (Expte. N° CAF 935/2024), haciendo lugar parcialmente a la demanda y rechazando, por razones de vía procesal restringida (amparo), la pretensión vinculada con que “la partida presupuestaria del scorriente año fue sub ejecutada, trayendo como consecuencia la configuración de vías de hecho”.
Se trata de un caso que fue planteado con el objeto de garantizar el derecho a la alimentación adecuada y a la seguridad alimentaria y nutricional de las personas que asisten a comedores y merenderos comunitarios, provocado, específicamente, por la conducta del PEN consistente en la interrupción del abastecimiento de alimentos e insumos para los comedores y merenderos comunitarios.
La decisión llega luego de haberse trabado una medida cautelar que había ordenado al Estado Nacional – Ministerio de Capital Humano no innovar respecto de los diversos planes y programas que son objeto de la discusión de fondo, así como continuar con su debido cumplimiento: «dispóngase que el Estado Nacional – Ministerio de Capital Humano no innove respecto de los planes y programas enunciados en los considerandos IX.2.2.-; IX.2.3.- y IX.2.4.-, los cuales deberán ser cumplidos de manera cabal, estricta y sin dilación o interrupción alguna, con el alcance establecido en el considerando XI» (acá esta resolución cautelar).
La sentencia de mérito, como adelantamos, hizo lugar parcialmente a la demanda. En su parte dispositiva se dispuso que la condena debe interpretarse: «en los términos de los considerandos IX.- y X.- , con los límites establecidos en el considerando VIII.-, respecto de los sujetos titulares reconocidos en los subconsiderandos III.3.-, del presente decisorio, con costas».
Veamos esos puntos.
(i) Alcance subjetivo de la sentencia
El alcance subjetivo de la sentencia fue establecido en el considerando III.3.3., donde el Juzgado sostuvo lo siguiente:
«En merito a lo expuesto, podemos colegir que los habitantes de la Nación son los titulares del derecho a la alimentación y que, el mismo, no se circunscribe a ciertos sectores, sino que debe ser entendido en un sentido amplio que propenda a una alimentación y nutrición adecuada de toda la población.
Además, y en línea a los establecido en el subconsiderando anterior, si bien la satisfacción del derecho puede acontecer por diversos programas y a través de diversos intermediarios, el derecho lo ejercitan las personas. Para ello, entonces es imprescindible distinguir los destinatarios –las personas humanas–, de los medios –comedores inscriptos en el RENACOM, tarjeta alimentar, programa prohuerta, etc.–.
En particular, y en lo que respecta al caso, se atenderá a las necesidades de la persona humana y no al de los intermediarios o a los distintos medios citados, cuestión que deberá ser evaluados y considerados por los Poderes Ejecutivo y Legislativo en el ámbito correspondiente dentro de las potestades políticas y privativas que les asignó la Constitución Nacional, que exceden el alcance de la presente decisión».
(ii) Litigio complejo y carácter prospectivo de la decisión
El considerando IX. de la sentencia se titula «PAUTAS PROSPECTIVAS DE LA SENTENCIAS EN LITIGIOS COMPLEJOS».
Entre otras cuestiones, el Juzgado señala allí, como contexto sobre el cual apoyará su decisión, que «es posible distinguir que, el aspecto distintivo del sub examine, resulta ser un litigio colectivo complejo y, por consiguiente, las soluciones deben contener una mirada prospectiva de la sentencia: “dirigida hacia el futuro y con pretensiones de modificar un status quo violatorio de derechos, que incentivara el desplazamiento de la controversia desde el campo del por qué de la decisión, hacia el campo del cómo de la implementación de la misma» (conf. Puga, M. op. cit.). El proceso ya no es retrospectivo, sino que procura ordenar para el futuro los intereses involucrados, en función del remedio a adoptar (conf. Treacy, Guillermo, op. cit.)».
También que, debido a ello, «el papel del tribunal no concluye con el dictado de la sentencia; sino que es necesario un seguimiento de su ejecución, aspecto que a menudo resulta tan complejo como la tramitación del litigio previa a la decisión final (conf. Treacy, Guillermo, op. cit.)».
Y, finalmente, que «el hecho de que -en principio- pueda justificarse desde el punto de vista de la legitimidad democrática la intervención de los tribunales en problemas estructurales, no significa que cualquier decisión que estos tomen sea aceptable. A menudo es posible adoptar diferentes cursos de acción ante un problema concreto y, muchas veces, la solución del caso exige medidas complejas, que los tribunales no están en condiciones de diseñar. En el mejor de los casos, la tarea de éstos puede limitarse a exigir a la autoridad administrativa la adopción de medidas tendientes a solucionar la situación planteada, mediante la presentación de un plan o programa. Esto es, las autoridades políticas conservan la posibilidad de elegir los medios más adecuados (o más razonables) para cumplir con el fin que viene prescripto en alguna disposición concreta del ordenamiento jurídico’ (conf. Treacy, Guillermo, op. cit.)».
Sobre este piso de marcha, también señaló que «ante supuestos como el que da origen a esta decisión, por la naturaleza de los derechos afectados y su vinculación y consecuencias en el colectivo, hace que el daño que se pueda ocasionar tenga efectos más allá de las partes del proceso, y que pueda afectar de manera indirecta a la sociedad en su conjunto«.
Por todo esto, concluye que «la decisión también hará referencia a cuestiones que surgieron de la producción de la prueba del proceso y que tienen por finalidad lograr la plena satisfacción del derecho».
(iii) Alcance material de la sentencia
El considerando X. de la sentencia lleva por título «DECISIÓN».
Allí, en primer término, se reconoce «el derecho a la alimentación de las personas que acuden a los comedores y/o mrenderos dentro del encudre del principio de división de poderes y límites a la actuación judicial» (X.I.) y se establece cuál es el alcance de la decisión:
«Así pues, la solución se circunscribe al mantenimiento en la ejecución de los planes y programas vigentes e informados por el Ministerio de Capital Humano, la continuación de las políticas públicas que el propio Estado Nacional reconoce que implementa resulta ser beneficio para los grupos desaventajados, habida cuenta de que no representa un privilegio para dichas personas, en cambio resulta una herramienta para el cumplimiento del principio de igualdad y de no discriminación, a fin de que la Administración Pública Nación no incurra en responsabilidad internacional».
Ello «sin perjuicio, de lo que es función exclusiva y excluyente del Poder Ejecutivo Nacional de determinar que planes concretos debe desarrollar», porque «El control judicial en materias de índole técnica no debe sustituir la valoración administrativa, porque ello importaría sustituir el ejercicio de la función administrativa por la función judicial; no bastando la mera discrepancia con el criterio administrativo para habilitar su impugnación judicial».
En términos de control de la implementación de lo decidido, el Juzgado sostuvo:
«A los fines del control en cuanto a la satisfacción del derecho, deberá presentar mensualmente un informe que de cuenta sobre el grado de realización de los objetivos previstos por las políticas públicas en materia de alimentación. Identificando la cantidad de personas alcanzadas por las políticas públicas, detallando el comedor y/o merendero y su ubicación geográfica».
La sentencia también estableció pautas vinculadas con la posición del RENACOM y, en otro orden, determinó también cómo deben enfrentarse las peticiones administrativas en trámite, ocurridas con motivo de la ejecución de la medida cautelar oportunamente trabada:
«En relación con los trámites y peticiones presentados por los posibles efectores ante sede administrativa y que se encuentran en la actualidad en trámite (v. incidente de ejecución de sentencia) los mismos deberán ser resueltos, aplicando los principios fundamentales del derecho administrativo “de la juridicidad, razonabilidad, proporcionalidad, buena fe, confianza legítima, transparencia, tutela administrativa efectiva, simplificación administrativa y buena administración”. Cómo así también, la gratuidad, informalismo, celeridad, economía, sencillez, eficacia, eficiencia y la eficiencia burocrática, su resolución en un plazo razonable y obtener una decisión fundada (conf. art. 1° bis de la Ley N° 19.549, texto según Ley N° 27.742)».
Finalmente, la decisión se expidió sobre las competencias federales y locales concurrentes en la materia:
«Tal como se afirmó en el considerando III.―, el sujeto pasivo en el derecho a la alimentación es el Estado Nacional, pero también la satisfacción de dicho derecho es concurrente y, por consiguiente, el régimen provincial y municipal, según corresponda, intervienen en su satisfacción en el marco de sus competencias constitucionalmente otorgadas«.
En virtud de ello, ordenó a la demandada que informe sobre convenios celebrados con jurisdicciones locales, así como que informe «las decisiones que se adopten en el seno del Consejo Federal de Desarrollo Social (COFEDESO) vinculadas y atinentes al derecho a la alimentación».
(iv) Legitimación y representatividad adecuada
Además de las cuestiones abordadas hasta acá, se destaca de la sentencia el modo de analizar la legitimación de las organizaciones que conformaron el polo activo de la relación procesal, así como su vinculación con el requisito de la representatividad adecuada («IV.- FALTA DE LEGITIMACIÓN ACTIVA»).
Al respecto, un comentario sobre la defensa del PEN: su fundamento para cuestionar la legitimación de la UTEP era que «el artículo 2 inciso ‘b’ del estatuto de la co-actora Unión De Trabajadores y Trabajadoras de la Economía Popular no contempla la facultad de estar en juicio en nombre de sus miembros ni de terceros».
Esto implica confundir objeto social con la administración de la propia organización. Para establecer si existe legitimación colectiva o no, lo que la jurisprudencia ha analizado sistemáticamente, desde el año 1994 hasta la fecha, es que si las pretensiones propuestas por quien invoca el carcater de legitimada colectiva encuadran en su objeto estatutario. El hecho de que los estatutos no contemplen expresamente la «facultad de estar en juicio» nada agrega al asunto, ya que esto último es solo una de las opciones posibles con que cuentan para administrar su vida social de la manera que mejor sirva a sus fines estatutarios.
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