Ante la Corte de Justicia catamarqueña, en instancia originaria, tramita la causa Nº 054/2022 «Guitian, Román E. c/Poder Ejecutivo Nacional y otro s/Acción de Amparo Ambiental». Allí, el cacique Román Elías Guitian -por derecho propio y en representación de la comunidad originaria Atacameños del Altiplano- pretende se ordene a la provincia de Catamarca revocar los decretos y las resoluciones ministeriales que autorizaron los proyectos mineros “Ampliación de proyecto Fénix” y “Sal de Vida” y todo otro proyecto de litio que esté situado en la Subcuenca Salar del Hombre Muerto -compartida entre las provincias de Salta y Catamarca- hasta que:
(i) Se haya realizado una evaluación de impacto ambiental interjurisdiccional y acumulativa; y,
(ii) Se determine la línea de base ambiental de las Subcuencas del Hombre Muerto y Carachi Pampa-Incahuasi o Punilla, con la debida participación del Consejo Federal de Ambiente y la Subsecretaría de Infraestructura y Política Hídrica del Ministerio de Obras Públicas del Estado Nacional, y el derecho de consulta y participación, en todas las etapas, de la comunidad originaria Atacameños del Altiplano.
El 13 de marzo de 2024 el máximo tribunal provincial resolvió varias cuestiones. En primer lugar, declaró su competencia para entender en la causa y declaró formalmente admisible la acción de amparo ambiental promovida. En segundo término, ordenó publicar en el Boletín Oficial de la provincia y en un diario local, la existencia de la tramitación de conformidad con lo establecido en el art. 16 de la Ley N° 5034. Por último, hizo lugar parcialmente a la medida cautelar solicitada.
¿Qué ordenó cautelarmente?
La Corte catamarqueña dispuso que:
(i) El Ministerio de Minería provincial realice un estudio de impacto ambiental acumulativo e integral del desarrollo de la actividad minera (litio), que deberá versar sobre el impacto ambiental acumulado en el Río Los Patos-Salar del Hombre Muerto y comprender el paisaje, la fauna y flora del lugar, el clima y el ambiente en general, así como las condiciones de vida de los habitantes del lugar y de la comunidad indígena afectada.
(ii) La provincia brinde libre acceso a la información y participación a la Comunidad aborigen Atacameños del Altiplano y a los miembros de la localidad afectada (Antofagasta de la Sierra).
(iii) Los Ministerios de Minería y de Agua, Energía y Medio Ambiente se abstengan de otorgar nuevos permisos o declaraciones de impacto ambiental con respecto a obras u actividades en la cuenca afectada hasta tanto se cumpla con la realización del estudio de impacto ambiental acumulativo e integral decretado.
Cuando supimos de la decisión, nos pareció una buena noticia. Cuando leímos la decisión y el caso, ya no tanto. Aunque si pensamos en todo lo que se halla en juego y las lógicas/deferencias del poder, podemos partir diferencias y reconocer su importancia. El vaso medio vacío, el vaso medio lleno.
En esta nota nos interesa recuperar algunos puntos problemáticos del decisorio y su relación con las resoluciones federales. La idea es presentar de forma breve qué se hizo e interpelarnos sobre su corrección, a efectos de analizar el vaso completo.
¿Competencia?
En relación a la competencia, hay por lo menos tres preguntas que caben hacerse. Primero, si la justicia provincial es competente. La segunda, qué pasó en el caso en concreto. Tercero, cómo se entiende esta decisión.
Respecto del primer aspecto, los datos existentes en la causa parecerían determinar la existencia de competencia federal. Por un lado, la cuenca del Salar en litigio es interjurisdiccional. De hecho, hay un conflicto de límites interprovinciales que aún se halla pendiente de resolución. Por otro, el nudo del litigio gira en torno al impacto sobre la cuenca. Es decir, cómo las explotaciones en curso han afectado el recurso interjurisdiccional, criterio que la CSJN ha utilizado para definir la existencia de competencia.
Al mismo tiempo, los planteos que se realizan en la demanda, de los cuales da cuenta el decisorio provincial, no trastocarían esa premisa. Ello así, porque por más que versen sobre la ausencia de estudios de impacto ambiental acumulativos e integrales por parte de la provincia de Catamarca, el conflicto se construye a partir de la explotación irracional de un bien de naturaleza colectiva e interjurisdiccional, concretamente afectado.
Recordemos que existe un conflicto por el Salar de Salinas Grandes, que involucra a Jujuy y Salta, cuya causa se halla radicada en instancia originaria por ante la CSJN.
En relación al segundo aspecto, lo que pasó en el caso concreto es que la justicia federal se declaró incompetente. La causa había sido iniciada por la comunidad originaria con el patrocinio del Defensor Público Oficial, en contra del Estado Nacional y la provincia de Catamarca. La Cámara Federal de Tucumán, confirmó la decisión del juez de grado y denegó el recurso extraordinario interpuesto por la actora. Como veremos, la CSJN rechazó vía 280 el recurso de hecho.
Pero, ¿cuáles fueron los argumentos para rechazar la competencia? El juez federal sostuvo que “si bien la cuenca río Los Patos y la reserva glaciar ubicada en las subcuencas Salar Pocitos y Antofagasta de la Sierra resultan compartidas por las Provincias de Salta y Catamarca, en la medida en que no surge acreditado al mismo tiempo, que los proyectos mineros cuestionados provoquen consecuencias más allá de la provincia de Catamarca -más aún, ni siquiera respecto de esta última se advierte en este estadio el impacto ambiental denunciado-, el amparo impetrado no excita la competencia federal” (la negrita nos pertenece).
Agrega que “las obras dispuestas y necesarias para la ejecución de los proyectos cuestionados no evidencian haber sido concluidas, circunstancia que sella de modo adverso la pretendida competencia de la justicia federal para conocer y fallar los presentes; sin que esa conclusión pueda ser enervada por los documentos adunados a la demanda los cuales, no obstante su elocuencia, no avanzan de la descripción de posibles impactos ambientales que depararían en el futuro los proyectos mineros involucrados. Así, en tanto sólo nos encontraremos frente a materia federal cuando la degradación (efectiva y no potencial espeta la Corte Federal) lo sea de un recurso interjurisdiccional”.
La Cámara valida la posición, explicitando que “[coinciden] con las apreciaciones del a quo (…). En efecto, [concordamos] con la necesidad de aplicar la regla que impone al juzgador abstenerse de actuar en aquellas causas en las que resulte, de modo manifiesto incompetente”.
Las afirmaciones realizadas presentan distintas objeciones. Por ejemplo, podríamos cuestionar su dogmatismo –en ningún momento explica en qué sentido los hechos o documentos no demuestran afectación-, la corrección de sus premisas –v.gr., no hay impacto ambiental alguno- o su consistencia. Sin embargo, preferimos contrastarlas con las presentaciones de la actora. Ello permitirá evidenciar que: (i) a diferencia de lo dicho, existiría afectación al recurso interjurisdiccional en clave interjurisdiccional; y, (ii) en todo caso, hay otros elementos que justifican la competencia federal y cuyo análisis ha sido omitido. Esto es interesante para cuestionar cómo la interpretación de los órganos federales desnaturaliza el caso planteado, circunstancia que resulta paradójica si pensamos que (hacen eso y) luego achacan que no hay caso federal.
Los hechos que estructuraban la demanda primigenia, que se reiteran en la segunda, explican que “el Salar del Hombre Muerto está ubicado y compartido entre las provincias de Catamarca y Salta e integra la Subcuenca hídrica del Hombre Muerto y la Subcuenca glaciar del Salar Pocitos, lugar donde desde tiempos ancestrales, las comunidades originarias habitan y desarrollan sus actividades comunitarias, culturales y económicas”.
En el mismo escrito puede leerse que “el Salar del Hombre Muerto tiene un balance hídrico natural negativo, porque evapora 7 (siete) veces más agua de la que ingresa al sistema debido a las escasas precipitaciones. A este déficit hídrico natural, se ha sumado -a través de la actividad minera de litio instalada hace más de 27 años (Proyecto Fénix de la empresa Livent)- la extracción de cantidades descomunales de agua dulce y salada del sistema, agravando aún más su frágil dinámica natural. La extracción de agua dulce para el procesamiento del concentrado de litio ya generó un daño ambiental irreversible al secar completamente la vega del rio Trapiche, debido a la captación de agua superficial y subterránea (380.000 litros de agua por hora) por parte de la empresa Livent” (la negrita nos pertenece).
En el recurso de apelación se precisa que “la jurisprudencia de la CSJN fue incorrectamente aplicada por el juez, resaltando que este caso se plantea específicamente que la cuenca y río cuyo caudal de agua se utilizará en grandes cantidades son interjurisdiccionales por abarcar el territorio de Catamarca y Salta”.
También se reiteran otras causales de atribución de competencia, cuyo análisis fue omitido. Entre ellas, que “la resolución que se impugna no considera ni aplica el marco jurídico vigente en materia de recursos hídricos, lo que resultaba relevante a los fines de considerar la competencia. Ciertamente, la falta de consideración de la Ley N° 25.688 que establece el Régimen de Gestión Ambiental de Aguas, así como de la Ley de Ministerios que determina las funciones de la Secretaría de Infraestructura y Política Hídrica en la materia, afectó la decisión sobre la competencia.
Al no mencionar esta normativa, asignó erróneamente una competencia provincial, pero de haberla tenido en cuenta hubiera concluido que sus previsiones activan la competencia federal”; o, que “al no tener en cuenta la Ley N° 26.639, la sentencia soslaya que su artículo 9 prevé expresa y claramente que la autoridad de aplicación será el organismo nacional de mayor nivel jerárquico con competencia ambiental, competencia que fue ratificada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo ‘Barrick Exploraciones Argentinas S.A. y otro c/Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad’ (sentencia del 4 de junio de 2019)”.
Respecto de cómo entender la decisión provincial, no tenemos respuestas claras. La Corte catamarqueña en su decisión narra que “se encuentra en trámite recurso de queja ante la CSJN”. Es decir, al parecer no había una decisión firme. Sin embargo, si revisamos la causa ante la CSJN, advertiremos que el 5 de marzo de 2024 se resolvió rechazar el recurso de hecho, aplicando el art. 280.
Teniendo en cuenta la discusión planteada en torno a la competencia, resulta interesante ver que el por su voto de Lorenzetti pone de relieve que: “(…) a fin de evitar interpretaciones erróneas acerca del alcance de los fallos de la Corte Suprema, la desestimación de un recurso extraordinario mediante la aplicación de dicha norma no importa confirmar ni afirmar la justicia o el acierto de la decisión recurrida« (la negrita nos pertenece).
Al mismo tiempo, radicado el caso ante la CSJ catamarqueña, intimó a la actora a que adecúe su pretensión a las exigencias provinciales. La intimación de la Corte a la actora para que adecúe su demanda precisó la pretensión: pareciera que ahora se trata de “cuestionar actos administrativos provinciales”. Pero, ¿realmente esa es la pretensión? ¿Transformó el caso? ¿Modificó las circunstancias de hecho que lo conforman, asociadas al tipo de recurso y, aún más, su afectación en concreto de modo interjurisdiccional? Cuándo se abra a prueba y quede totalmente en evidencia la existencia de afectación interjurisdiccional, ¿volverán a declararse incompetentes en función del carácter de orden público, exclusivo y excluyente de la competencia federal? ¿Por qué no se instrumentaron para indagar sobre el punto las medidas ordenatorios y/o instructorias que el juez tiene como potestades generales o específicas en materia ambiental?
Por último, cuando la Corte catamarqueña aborda el punto, lo único que dice es que “analizado el objeto de la demanda, la solicitud de declaración de nulidad de diferentes actos administrativos, surge evidente la naturaleza contencioso administrativa de la pretensión, lo que determina la competencia del presente tribunal para pronunciarse sobre la procedencia de la acción intentada (…)”. Nada dice sobre los restantes aspectos o cómo entiende la declaración de incompetencia federal. Por lo menos, para dejar a salvo su opinión.
¿Alcance de la cautelar?
Un punto problemático de la decisión es el alcance de la cautelar: a partir de lo expuesto y valorado en la causa, lo que la Corte catamarqueña termina otorgando no pareciera ser efectivo para custodiar los derechos verosímiles reconocidos en la propia decisión cautelar.
En la demanda primigenia y su adecuación provincial, la actora solicitó como cautelar abstenerse de otorgar cualquier clase de permiso o autorización para realizar obras o actividades en el Salar del Hombre Muerto y en el Río Los Patos. Sin embargo, el corazón de su pretensión era la suspensión de las autorizaciones o permisos vigentes, de conformidad con los hechos y exigencias jurídicas denunciadas.
Todos los ordenamientos jurídicos reconocen a la autoridad judicial la potestad de modificar el pedimento cautelar, con el objeto de compatibilizar los intereses del caso en juego. Como vimos, aquí se hace lugar parcialmente a la pretensión cautelar, sobre el aspecto que -en principio- aparecería como menos problemático. Pero, ¿podía el máximo tribunal catamarqueño arbitrar alguna medida distinta para lograr el mismo objeto? La respuesta en abstracto es positiva y, en concreto, ineludible. En especial, porque como veremos en el punto siguiente, es difícil explicar por qué se otorgó parcialmente la cautelar.
¿Fundamentos?
Los votos fueron dando argumentos de distinto tenor para justificar el pedimento cautelar, aunque hay un común denominador en todos ellos: la omisión del estudio de impacto ambiental integral y acumulativo, sumado a la necesidad de prevenir daños irreversibles para bienes de especial protección.
Por ejemplo, el voto de la Dra. Rosales Andreotti señala que “de las constancias de autos surge que efectivamente se están desarrollando diversos proyectos mineros cuyas consecuencias impactan en idéntica zona; esto, sin el debido estudio de impacto ambiental acumulativo e integral”.
Por su parte, el voto de Cáceres señala que “de continuarse con la explotación de los recursos en el Salar del Hombre Muerto y con la extracción de agua en el Rio Los Patos, se producirá un daño irreversible sino se suspende cautelarme dicha actividad. La comunidad que habita en la zona -principal afectada- ha denunciado el avance irregular de proyectos extractivos en su territorio comunitario, primero en sede administrativa hace más de 3 años y luego en sede judicial desde el año 2021. (…) Ninguna decisión judicial se ha emitido y, por el contrario, el Poder Ejecutivo lejos de detener el avance de las obras, ha continuado otorgando nuevas autorizaciones en el mismo humedal andino, con lo que se está ante una práctica reiterada por parte de la Provincia de Catamarca que actúa vulnerando sistemáticamente la normativa ambiental, otorgando autorizaciones condicionadas, sin conocer acabadamente cómo funciona el recurso hídrico en juego, sin un informe de impacto ambiental acumulativo e integral y sin garantizar la celebración de audiencia pública con la Comunidad de Antofagasta de la Sierra y la consulta previa libre e informada con la Comunidad indígena Atacameños del Altiplano”.
La pregunta que cae de maduro es cómo, lógica y técnicamente, podemos sostener en pie las autorizaciones o permisos para que las empresas sigan explotando los recursos, cuando reconocemos que no existe dicho estudio y que el daño es irreversible. Este es el talón de Aquiles de la decisión. El voto del juez Cáceres, quien admite totalmente el pedimento cautelar, nos ahorra de mayores comentarios.
Podemos entender lo que supone esta decisión en términos de empleo, economía local/nacional y lobby empresarial. Ello queda en evidencia cuando leemos cómo titulan algunos diarios la noticia o cuáles son sus lecturas. Por ejemplo, la sección Energy Report de Ámbito Financiero o el Esquiú. Sin embargo, como la decisión también deja entrever en distintos votos, existen formas de compatibilizar los intereses en juego o de construir soluciones razonables. ¿Ésta lo es? Veamos la siguiente dimensión.
¿Tiempos?
La primera demanda en la justicia federal se interpuso el 28/08/2021. Allí se requería el dictado de las medidas cautelares aludidas. El juez federal se declara incompetente el 12/11/2021. A pesar de reconocer la gravedad de la situación y los derechos en juego, en esa misma decisión, también rechaza la cautelar solicitada. Es decir, que para resolver la cautelar estuvo casi 3 meses. La Cámara confirma la decisión el 17/12/21.
Remitida la causa a la esfera provincial el 30/6/22 -según el SGJ de la CSJN-, el juez de Responsabilidad Penal juvenil en lo criminal, apelaciones, ejecución y control de garantías constitucionales se declara incompetente el 13/09/2022 y remite la causa a la CSJ de Catamarca. La causa ingresa el 20/09/2022 y el 13 de marzo de 2024 se dicta la decisión en comentario.
Es decir, que desde que la Cámara Federal dicta sentencia hasta que remite la causa a la provincia pasan casi 7 meses. Luego, desde que ingresó a la provincia hasta que la CSJ catamarqueña resolvió, pasaron casi 21 meses (o 1 año y 9 meses).
El juez provincial que se declaró incompetente no resolvió sobre la cautelar, a pesar de la posibilidad de hacerlo y/o el deber en el caso en concreto. Si bien la regla es que el juez incompetente debería abstenerse, ello encuentra excepción cuando existen situaciones urgentes, sensibles o de compromiso a derechos fundamentales. ¿Este caso no lo es? Sumemos a ello todos los deberes genéricos y particulares que obligan a la autoridad judicial a reforzar esa protección.
Cuestiones relevantes del fallo en materia ambiental
El decisorio provincial recupera ciertas cuestiones o estándares relevantes en materia ambiental. Entre otros, destacamos:
(i) La prohibición de evaluaciones de impacto ambiental condicionadas, tal como la CSJN lo sostuviese en el caso “Martínez” y “Mamani”.
(ii) La apelación a criterios interpretativos de diversas autoridades convencionales, a efectos de reconstruir las reglas y su alcance en concreto. Esto es importante por diversos motivos. Señalemos dos. Primero, porque refuerza el enfoque de derechos en la materia con una mirada integral. Segundo, porque otorga al soft law entidad jurídica.
(iii) Los votos trabajan la relación ambiente-comunidades originarias, haciendo hincapié en las particularidades de su concepción y protección reforzada.
Cuestiones problemáticas en general
Más allá de las cuestiones que hemos descripto y problematizado, hay otros tres aspectos que nos parecen cuestionables y que nos interesa señalar.
En primer lugar, la reiteración de ciertos conceptos que -así presentados- replican categorías o formas de entender el derecho problemáticas para la comprensión de los propios intereses en juego, el contralor del ejercicio de autoridad y la resolución del caso. Por ejemplo, el afirmar que “por regla, contra los actos administrativos no son admisibles las cautelares, en razón de la presunción de legitimidad de los actos administrativos”. En general, se cita jurisprudencia de la CSJN sobre el punto.
Pero, ¿qué estamos diciendo o pensando cuando afirmamos ello? Las sentencias se presumen justas, las leyes constitucionales y los actos administrativos legítimos. Eso no nos dice nada sobre la legitimidad del acto o la justicia de la decisión, en el caso en concreto. Tampoco trastoca el hecho de que se trata (solo) de una presunción. Sobre esto podríamos decir varias cosas, pero dejémoslo aquí.
Algo similar ocurre cuando se trabaja con el “carácter excepcional” de la medida cautelar innovativa, circunstancia que es más cuestionable aún si tenemos en cuenta que el art. 4 inciso a) de la Ley N° 5034 de Catamarca no establece ningún condicionamiento a tal fin.
En segundo término, el análisis de los requisitos de admisibilidad de la acción colectiva. El debido proceso colectivo exige custodiar desde el inicio mismo de la pretensión colectiva cada uno de los elementos que lo conforman. ¿Cómo se analizaron en el caso?
En tercer orden, el poco lugar que ocupa el acceso a la información pública y el derecho a participación, tanto para justificar el dictado de la decisión cautelar como para garantizar su protección de forma autónoma.
Bonus track (el vaso vacío): el rechazo de la cautelar por parte del juez federal se basó en que “las notas de urgencia e irreversibilidad de los efectos que con ella procuran evitarse, no se advierten en esta etapa configuradas a los fines cautelares” y que “el impacto ambiental denunciado y los daños a los recursos naturales involucrados serían fruto de una actividad -la extracción de agua del río Los Patos- extendida o dilatada en el tiempo, y no de un hecho o evento único e instantáneo -o, cuanto menos, reiterado en un tiempo relativamente cercano- del que puedan derivarse aquellas consecuencias que se pretenden evitar”. La Cámara sostendría lo mismo.
La resolución de la CSJ catamarqueña está disponible acá.
La demanda primigenia la encontrás acá, el recurso de apelación en el ámbito federal por acá y el REF por acá.
La sentencia del juez federal podés leerla acá, la de la Cámara Federal aquí y el 280 de la CSJN por acá.
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