El 30 de junio de 2020 el Parlamento y el Concejo de la Unión Europea la propuesta de una nueva Directiva para regular los procesos colectivos en defensa del consumidor: «DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO relativa a las acciones de representación para la protección de los intereses colectivos de los consumidores y por la que se deroga la Directiva 2009/22/CE«.
La iniciativa tramita en el expediente N° 2018/0089(COD) y busca ocupar el lugar de su similar N° 2009/22/EC, mediante la cual se regularon exclusivamente acciones de cesación (injunctions) en este campo.
La motivación y objetivos de la propuesta se expresa en estos términos:
«El cumplimiento efectivo de las normas de la UE es importante para los europeos y afecta a su vida cotidiana. Esta es la razón por la que es necesario un sistema de aplicación estricto, eficiente y eficaz para garantizar que los Estados miembros apliquen, ejecuten y cumplan el Derecho de la UE y para proporcionar a los ciudadanos unos mecanismos de reparación adecuados.
En este contexto, el objetivo de la presente propuesta es modernizar y sustituir la Directiva 2009/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores (en lo sucesivo, «la Directiva sobre acciones de cesación»). Se presenta junto con la propuesta de modificaciones específicas de cuatro directivas en materia de Derecho de los consumidores de la UE en el marco del «Nuevo marco para los consumidores», incluido en el Programa de trabajo de la Comisión para 2018, con el fin de mejorar la eficacia del procedimiento de cesación y contribuir a la eliminación de las consecuencias de las infracciones del Derecho de la Unión que afectan a los intereses colectivos de los consumidores.
La presente propuesta es consecuencia del control de adecuación REFIT de la legislación de la UE sobre consumidores y comercialización, publicado el 23 de mayo de 2017 (en lo
sucesivo, «control de adecuación»), que abarcó también la Directiva sobre acciones de
cesación, y del Informe de la Comisión, de 25 de enero de 2018, sobre la aplicación de la
Recomendación 2013/396/UE de la Comisión sobre los principios comunes aplicables a los mecanismos de recurso colectivo de cesación o de indemnización en los Estados miembros en caso de violación de los derechos reconocidos por el Derecho de la Unión (en lo sucesivo, «Informe sobre recurso colectivo»).
Estas evaluaciones demostraron que el riesgo de infracciones del Derecho de la Unión que afectan a los intereses colectivos de los consumidores aumenta debido a la globalización y la digitalización de la economía. Los comerciantes que infringen el Derecho de la UE pueden afectar a miles o incluso a millones de consumidores con la misma publicidad engañosa o con condiciones contractuales tipo desleales en diferentes sectores económicos. Visto el aumento del comercio transfronterizo y de las estrategias comerciales a escala de la UE, estas infracciones afectan cada vez más a consumidores en más de un Estado miembro. Por otra parte, el Informe sobre recurso colectivo reveló que varios Estados miembros todavía no disponen de mecanismos de recurso colectivo de indemnización adaptados a situaciones de daños masivos. Recogía la intención de la Comisión de dar continuidad a la evaluación de la Recomendación de 2013, haciendo especial hincapié en reforzar los aspectos de la Directiva sobre acciones de cesación relativos a la reparación para los consumidores y a la aplicación.
Desde 1998, cuando se adoptó por primera vez la Directiva sobre acciones de cesación
, este instrumento de la UE permite que entidades habilitadas designadas por los Estados miembros, como, por ejemplo, organizaciones de consumidores u organismos públicos independientes, interpongan acciones de representación para la protección de los intereses colectivos de los consumidores con el objetivo principal de poner fin a las infracciones tanto nacionales como transfronterizas del Derecho de la UE en materia de consumo enumeradas en su anexo I. La Directiva sobre acciones de cesación ha sido codificada por la Directiva 2009/22/CE, actualmente en vigor. Se modificó por última vez con la inclusión en el anexo I del Reglamento (UE) 2018/302 sobre el bloqueo geográfico.
Los informes de la Comisión de 2008 y 2012 relativos a la aplicación de la Directiva sobre
acciones de cesación y el control de adecuación 2016-2017 confirmaron la importancia de la Directiva. Sin embargo, el control de adecuación llegó a la conclusión de que la Directiva presentaba deficiencias considerables, que, de no abordarse, seguirían obstaculizando su plena eficacia y darían lugar a un uso no óptimo de la misma. Incluso en Estados miembros en los que las acciones de cesación se consideran eficaces y se utilizan de manera generalizada, el potencial de la Directiva no se explota plenamente debido a una serie de elementos que la Directiva no aborda suficientemente. Las principales deficiencias son su ámbito de aplicación limitado, los efectos limitados de las resoluciones de cesación de compensación para consumidores perjudicados y el coste y la duración del procedimiento (véase la sección 3 para obtener una visión general de los resultados).
El Parlamento Europeo ha señalado también la necesidad de que la UE adopte medidas en materia de recurso colectivo. En su Resolución de 2012 «Hacia un planteamiento europeo coherente del recurso colectivo», el Parlamento Europeo destacaba la necesidad de un marco horizontal de la UE respecto al recurso colectivo, centrándose en la vulneración de los derechos de los consumidores, sobre la base de un conjunto común de principios que respeten las tradiciones jurídicas nacionales y ofreciendo salvaguardias para evitar litigios abusivos.
Subrayaba los posibles beneficios de las acciones judiciales colectivas en términos de menores costes y mayor seguridad jurídica para los demandantes, los demandados y el
sistema judicial, al evitar litigios independientes por reclamaciones similares. En su Recomendación de 2017 al Consejo y a la Comisión a raíz de la investigación sobre la
medición de emisiones en el sector del automóvil11, el Parlamento Europeo instó a la
Comisión a proponer legislación sobre un sistema armonizado de recurso colectivo para los consumidores de la UE, basado en las buenas prácticas dentro y fuera de la UE. Esto pondría fin a la situación actual en la que los consumidores carecen de protección en muchos Estados miembros, que impiden que hagan valer colectivamente sus derechos.
El Comité Económico y Social Europeo también ha apoyado, durante décadas, la acción de la UE en materia de recurso colectivo y solicitó la elaboración de una legislación en su dictamen sobre la Recomendación de la Comisión de 2013, subrayando la importancia del recurso colectivo de cesación o de indemnización.
La presente propuesta aborda los problemas detectados que dificultan la aplicación eficaz y eficiente de la actual Directiva sobre acciones de cesación.
En resumen, la propuesta persigue lo siguiente:
- Ámbito de aplicación – El ámbito de aplicación de la Directiva se ampliará para abarcar otros instrumentos de la UE pertinentes, horizontales y sectoriales, para la protección de los intereses colectivos de los consumidores en diferentes sectores económicos, como pueden ser los servicios financieros, la energía, las telecomunicaciones, la salud y el medio ambiente. Esta modificación permitiría que el procedimiento tenga mayor capacidad de reacción ante el amplio espectro de infracciones en los sectores económicos en los que las prácticas ilícitas de los comerciantes pueden afectar a un gran número de consumidores.
- Acciones de representación por parte de entidades habilitadas – La propuesta se basa en el planteamiento de la actual Directiva sobre acciones de cesación, que permite que las «entidades habilitadas» designadas por los Estados miembros interpongan acciones de representación. En virtud de la propuesta, estas entidades habilitadas deberán cumplir los criterios mínimos de reputación (estar debidamente establecidas; ser entidades sin ánimo de lucro y tener un interés legítimo en garantizar el cumplimiento de la legislación pertinente de la UE). En el caso de las acciones colectivas de indemnización, las entidades habilitadas también tendrían que revelar a los órganos jurisdiccionales o a las autoridades administrativas su capacidad financiera y el origen de los fondos que apoyen la acción. Los órganos jurisdiccionales y las autoridades administrativas estarán facultados para evaluar los acuerdos de financiación por parte de terceros.
- Eficiencia del procedimiento – La propuesta exigirá a los Estados miembros que
garanticen la «diligencia debida» de los procedimientos y que eviten que las costas
procesales se conviertan en un obstáculo económico para interponer acciones de
representación. Se informará adecuadamente a los consumidores del resultado de las acciones de representación y de cómo se beneficiarán de estas. La propuesta también favorece los acuerdos colectivos extrajudiciales, sin perjuicio del control del órgano jurisdiccional o de la autoridad administrativa. Las resoluciones definitivas de un órgano jurisdiccional o de una autoridad que determinen que un comerciante ha infringido la ley constituirán una prueba irrefutable en las acciones de reparación (dentro del mismo Estado miembro) o una presunción refutable de que se ha producido la infracción (para los casos presentados en otro Estado miembro).
- Acciones de cesación y de indemnización – La propuesta permitirá a las entidades
habilitadas interponer acciones de representación para obtener diferentes tipos de medidas, según corresponda, dependiendo de las circunstancias del caso. Estas medidas incluyen medidas cautelares o definitivas para que cese o se prohíba la práctica de un comerciante, si se considera una infracción de la ley, y medidas que eliminen los efectos continuados de la infracción. Estas últimas podrían incluir órdenes de reparación y resoluciones declarativas que determinen la responsabilidad del comerciante frente a los consumidores perjudicados por las infracciones. Por regla general, las entidades habilitadas deben tener derecho a interponer acciones de representación para obtener una orden de reparación que obligue al comerciante a ofrecer, entre otras cosas, indemnización, arreglo, sustitución, reducción de precios, resolución del contrato o reembolso del precio pagado, según proceda. No obstante, también es necesario ofrecer a los Estados miembros flexibilidad en los casos en los que la cuantificación del perjuicio a los consumidores afectados por la acción de representación resulte compleja debido a las características del perjuicio individual. En esos casos, los Estados miembros tendrán la posibilidad de facultar a los órganos jurisdiccionales o a las autoridades administrativas para decidir si, en lugar de una orden de reparación, dictan una resolución declarativa en relación con la responsabilidad del comerciante frente a los consumidores perjudicados por una infracción del Derecho de la Unión, en la que podrán basarse directamente acciones de reparación subsiguientes. No obstante, no debería disponerse de esta flexibilidad en tipos específicos de casos especialmente frecuentes en situaciones de daños masivos de empresa a onsumidor (B2C). El primer tipo incluye los casos en los que los consumidores afectados por una misma práctica son determinables y han sufrido perjuicios comparables en relación con un período de tiempo o una compra, como en el caso de los contratos de consumo a largo plazo. El segundo tipo se refiere a los «casos de escasa cuantía» en los que varios consumidores han sufrido una pérdida de cuantía tan baja que resultaría desproporcionado o impracticable distribuir la reparación entre los consumidores. No obstante, el comerciante que ha cometido la infracción debe indemnizar por los perjuicios causados. Por consiguiente, la reparación debe destinarse a un objetivo público que esté al servicio de los intereses colectivos de los consumidores.
- La presente propuesta consigue el equilibrio entre facilitar el acceso a la justicia para proteger los intereses de los consumidores y garantizar las salvaguardias adecuadas frente a litigios abusivos. El modelo de acción de representación propuesto, en el que las entidades habilitadas deben ser designadas por los Estados miembros respetando criterios mínimos de reputación, constituye una salvaguardia sólida frente a acciones frívolas. Otros Estados miembros o la Comisión podrán plantear dudas respecto de entidades habilitadas legitimadas en otros Estados miembros. En las acciones de reparación, las entidades habilitadas deben ser transparentes acerca de su fuente de financiación con el fin de permitir que el órgano jurisdiccional o la autoridad administrativa se cerciore de que no existen conflictos de intereses ni riesgos de abuso en un caso determinado. Por otra parte, si la acción de representación concluye con un acuerdo, el órgano jurisdiccional o la autoridad examinará la legalidad y la equidad del resultado para garantizar que tenga en cuenta los intereses de todas las partes implicadas.
- Coherencia con las disposiciones vigentes en el ámbito en cuestión La presente propuesta tiene en cuenta la Recomendación de la Comisión, de 11 de junio de
2013, sobre los principios comunes aplicables a los mecanismos de recurso colectivo de cesación o de indemnización en los Estados miembros en caso de violación de los derechos reconocidos por el Derecho de la Unión (2013/396/UE). Dicha Recomendación establece un conjunto de principios comunes para los mecanismos de recurso colectivo, incluidas acciones de representación de cesación y de indemnización, que deben aplicarse a todos los incumplimientos del Derecho de la Unión en todos los ámbitos políticos. Los principios de la Recomendación son independientes y la propuesta no reproduce todos los elementos procesales abordados por ellos. Regula únicamente determinados aspectos esenciales que son
necesarios para el establecimiento de un marco, que debe complementarse con normas procesales específicas a escala nacional. Algunos elementos procesales de la Recomendación no se reproducen en la presente propuesta debido a su alcance más específico, que se limita a las infracciones que pueden afectar a los intereses colectivos de los consumidores, y a las características preexistentes del modelo de acción de representación en la actual Directiva sobre acciones de cesación.
La presente propuesta tiene en cuenta la revisión recientemente adoptada del Reglamento sobre la cooperación en materia de protección de los consumidores (CPC). Si bien el Reglamento CPC revisado respalda que la responsabilidad de la aplicación recaiga en las autoridades públicas, la propuesta refuerza la actuación de los particulares para exigir el cumplimiento de sus derechos. Según una posición mantenida por la Comisión desde hace tiempo y apoyada por el Parlamento Europeo, el ejercicio privado de los derechos debe ser independiente y complementario de la aplicación por las autoridades públicas. Por lo que respecta a la aplicación por las autoridades públicas, el Reglamento CPC establece la base para el trabajo conjunto de las autoridades nacionales de protección de los consumidores a la hora de hacer frente a infracciones transfronterizas. Su revisión reforzará la eficacia de la aplicación transfronteriza por parte de las autoridades públicas y otorgará a las autoridades nacionales pertinentes un conjunto uniforme de competencias para cooperar de manera más eficaz contra infracciones generalizadas, incluida la adopción de medidas cautelares para evitar el riesgo de perjuicios graves a los intereses colectivos de los consumidores y obtener el cese o la prohibición de las infracciones contempladas en el Reglamento. También permite a la Comisión Europea poner en marcha y coordinar acciones de ejecución comunes para abordar las infracciones a escala de la UE. Es importante señalar que el Reglamento revisado no ha introducido un derecho de reparación en beneficio de los consumidores perjudicados por infracciones transfronterizas o incluso a escala de la UE. Las autoridades públicas competentes solo pueden obtener del comerciante, o intentar obtener de este, compromisos voluntarios de medidas correctoras para reparar el perjuicio causado a los consumidores por las infracciones cubiertas por el Reglamento, sin perjuicio del derecho de los consumidores a buscar resarcimiento por los medios apropiados. No obstante, durante las negociaciones del Reglamento, se reconoció la necesidad de adoptar medidas contundentes de aplicación por particulares que complementen la aplicación por las autoridades públicas. La presente propuesta introduce medidas específicas relacionadas con la reparación individual y colectiva de los consumidores. La presente propuesta tiene en cuenta las medidas existentes a escala de la UE relativas a la reparación individual, en particular la Directiva relativa a la resolución alternativa de litigios en materia de consumo, que garantiza que los consumidores de la UE tengan acceso a sistemas extrajudiciales de resolución de conflictos con garantía de calidad para litigios contractuales nacionales y transfronterizos. Se alienta asimismo a los Estados miembros para que garanticen la disponibilidad de sistemas de resolución alternativa de litigios colectivos. Una plataforma de resolución de litigios en línea creada por la Comisión ayuda también a los consumidores y comerciantes a resolver sus litigios nacionales y transfronterizos en relación con compras en línea de bienes y servicios con la ayuda de las entidades de resolución alternativa de litigios. La legislación de 2013 en materia de resolución alternativa de litigios y de resolución de litigios en línea se adapta a las acciones de reparación individual, mientras que la Directiva sobre acciones de cesación está dirigida a acciones de reparación interpuestas por entidades habilitadas designadas por los Estados miembros para actuar en aras del interés colectivo de los consumidores. La Directiva de 2013 relativa a la resolución alternativa de litigios en materia de consumo establece en su considerando 27 que
la Directiva no debe constituir un obstáculo para que los Estados miembros mantengan o introduzcan procedimientos de resolución alternativa por los que se tramiten conjuntamente litigios idénticos o similares entre un comerciante y varios consumidores, y que la existencia de un sistema eficaz de reclamaciones colectivas y un recurso fácil a la resolución alternativa de litigios deben ser complementarios y ambos procedimientos no deben ser excluyentes. En otros instrumentos, como el Reglamento (UE) 2015/2421 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2015, por el que se modifican el Reglamento (CE) n.º 861/2007 por el que se establece un proceso europeo de escasa cuantía, y el Reglamento (CE) n.º 1896/2006 por el que se establece un proceso monitorio europeo18 y en la Directiva
2008/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, sobre ciertos aspectos de la mediación en asuntos civiles y mercantiles, también se establecen mecanismos del Derecho de la Unión que pueden utilizar los consumidores individuales para hacer valer sus derechos. Junto con las modificaciones contenidas en la otra propuesta adoptada en relación con el paquete «Nuevo marco para los consumidores», en particular las normas que refuerzan las sanciones e introducen medidas correctoras individuales para los consumidores perjudicados por prácticas comerciales desleales, la combinación de las modificaciones de la presente propuesta reforzará el cumplimiento por parte de los comerciantes de las normas aplicables en materia de protección de los consumidores, mejorará las posibilidades de reparación de los consumidores y, por tanto, reducirá el perjuicio al consumidor.
- Coherencia con otras políticas de la Unión – La propuesta es también plenamente coherente y compatible con las actuales políticas de la Unión. Complementa los procedimientos de cesación y reparación disponibles en los instrumentos sectoriales mediante la introducción de un mecanismo de acción de representación específico en el supuesto de que los intereses colectivos de los consumidores se hayan visto o puedan verse perjudicados. La mejor aplicación de los instrumentos legislativos de la Unión incluidos en el ámbito de aplicación apoyará especialmente las estrategias sobre el mercado único digital, la Unión de los Mercados de Capitales, la Unión de la Energía y la Economía Circular. En consonancia con el artículo 11 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la propuesta integra exigencias de protección medioambiental y es coherente con el Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Por ejemplo, en un escenario como el del «Dieselgate», las víctimas de prácticas comerciales desleales, como la publicidad engañosa por parte de los fabricantes de coches, podrán obtener medidas correctoras colectivamente a través de una acción de representación en el marco de la presente propuesta, aunque el marco regulatorio de la Unión para la homologación de vehículos no esté regulado como tal por el anexo I. Este recurso colectivo no estaba previsto antes en el Derecho de la Unión. La presente propuesta debe tenerse en cuenta en otras políticas de la Unión. En 2015, la Comisión presentó una propuesta de Acta Europea de Accesibilidad en la que se exige a los Estados miembros que garanticen que los organismos públicos y las entidades privadas que tengan un interés legítimo puedan interponer acciones en nombre de los consumidores. Una vez que los colegisladores hayan adoptado la propuesta, la Comisión presentará, según
proceda, una propuesta para incluir el Acta en el ámbito de aplicación de la presente Directiva. Cuando se decida que futuros actos legislativos de la Unión son pertinentes para la protección de los intereses colectivos de los consumidores, la presente Directiva debe modificarse para incluir una referencia en su anexo I. La Comisión deberá supervisar el proceso anterior y evaluarlo en el marco de su primer ejercicio de información, que deberá evaluar el ámbito de aplicación de la presente Directiva a la luz de la evolución continuada de los mercados y las políticas de consumo. La propuesta no duplica las normas sectoriales existentes anteriormente referidas ni afecta alas normas que establecen medidas correctoras contractuales y no contractuales para infracciones del Derecho de la Unión incluidas en el ámbito de aplicación. La propuesta no afecta tampoco a los actuales instrumentos de Derecho internacional privado de la UE, en particular las normas relativas a la competencia judicial y al Derecho aplicable».
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