Por Valentino A. Correa
El pasado 12 de diciembre de 2025 el Juzgado Federal de Campana a cargo del juez Adrián González Charvay, dictó sentencia definitiva en los autos caratulados J.,O.G (EN REP. DE SUS HIJOS) Y OTRO c/ ESTADO NACIONAL – MINISTERIO DE SALUD DE LA NACIÓN Y OTRO s/AMPARO COLECTIVO (Expte. N° 44035/2025) a través de la cual hizo lugar a la demanda colectiva interpuesta contra el Estado Nacional.
En consecuencia, declaró la invalidez del art. 2 del Decreto 681/2025, que había dispuesto la suspensión de la ejecución de la Ley 27.793 de Emergencia Nacional en Discapacidad (En adelante LEND) ordenando la inmediata aplicación de la norma.
I- Análisis contextual: La ley 24.091, la ley 27.793 y el Decreto Nacional 681/2025
A los efectos de dimensionar el marco legal en virtud del cual tuvo andamiaje el caso en comentario, resulta oportuno realizar algunas precisiones que nos permitan advertir de qué van las principales normas en cuestión.
Veamos.
(i) La Ley 24.091
La misma se encarga de regular el sistema de prestaciones básicas de atención integral a favor de las personas con discapacidad. Así, en su artículo primero se recepta como objetivo principal:
“Institúyese por la presente ley un sistema de prestaciones básicas de atención integral a favor de las personas con discapacidad, contemplando acciones de prevención, asistencia, promoción y protección, con el objeto de brindarles una cobertura integral a sus necesidades y requerimientos.”
Al respecto, cabe señalar que el mentado sistema no es ajeno a la crisis estructural signada por su progresivo desfinanciamiento, lo cual trae aparejado lamentables consecuencias tales como el colapso de las prestaciones básicas, el cierre masivo de instituciones, la interrupción de tratamientos y la disminución en la calidad de los servicios.
En ese eje, también es dable puntualizar que la suspensión de los efectos la ley 27.793 dispuesta por el decreto impugnado tiene una incidencia – por demás negativa – no solo en las personas con discapacidad y el núcleo familiar, sino también en las instituciones y trabajadores que forman parte del soporte operativo del sistema, léase: instituciones educativas, centros terapéuticos, hogares, transportistas y profesionales independientes.
(ii) La Ley 27.793 (LEND)
En tal escenario, ingresa la ley 27.793 (LEND) sancionada mediante el mecanismo de insistencia previsto en el artículo 83 de la Constitución Nacional, luego de haber sido previamente vetado en su totalidad el proyecto de ley mediante el Decreto 534/2025.
Recordemos: similar situación aconteció con la Ley de Financiamiento Universitario, donde también el PEN opuso – en aquel entonces – obstáculos sin razones de peso que justifiquen ese temperamento. Algo de ello hemos hablado acá y acá
La LEND declara la emergencia en discapacidad en todo el territorio nacional hasta el 31 de diciembre de 2026 (prorrogable por un año más) con la finalidad de garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos de las personas con discapacidad.
En suma, la norma establece distintas medidas de emergencia para garantizar la continuidad de las prestaciones, precisando estándares mínimos de calidad, estableciendo mecanismos de monitoreo y asegurando la participación efectiva de beneficiarios y beneficiarias del sistema en la toma de decisiones que las afecten.
Así, el art. 4 de la LEND instituye seis medidas expresas de protección y promoción de derechos que comprenden:
a) el financiamiento adecuado y sostenible de las Pensiones No Contributivas por Discapacidad para Protección Social;
b) el fortalecimiento de prestadores de la ley 24.901 mediante un régimen de emergencia de regularización tributaria, entre otras medidas, que garanticen la continuidad de los servicios de interés público que brindan;
c) la implementación expeditiva de compensación arancelaria y actualización del Sistema de Prestaciones Básicas establecido en la Ley 24.901;
d) el financiamiento del funcionamiento de la Agencia Nacional de Discapacidad y programas conexos;
e) el efectivo cumplimiento de la Ley 26.816 de Régimen Federal de Empleo Protegido; y
f) el establecimiento de mecanismos institucionales de diálogo y consulta estrechas con las personas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan y con los prestadores de servicios.
(iii) Ahora sí, el Decreto 681/2025 en crisis y un argumento falaz.
No obstante los felices avances de la norma, el PEN dispuso su suspensión mediante el Decreto 681/2025 (decreto de promulgación) hasta tanto el Congreso Nacional determine las fuentes de su financiamiento e incluya en el presupuesto las partidas que permitan afrontar las respectivas erogaciones.
(iv) Entonces, ¿En qué se apoya efectivamente el Poder Ejecutivo para diferir el cumplimiento de una norma sancionada por el Congreso al amparo del Art. 83 C.N?
Son dos las leyes en cuestión para evadir la manda constitucional: el Art. 5 de la Ley 24.629 (Norma complementaria para la ejecución del presupuesto de la Administración Pública Nacional) y el Art. 38 de la Ley 24.156 (Ley de Administración Financiera).
(v) ¿Qué establecen estas normas al respecto?
El Art. 5 de la ley 24.629 dispone que toda ley que autorice o disponga gastos debe prever su financiamiento, de lo contrario “quedará suspendida su ejecución hasta tanto se incluyan las partidas correspondientes en el presupuesto nacional” mientras que el Art. 38 de la ley 24.156 establece que «Toda ley que autorice gastos no previstos en el presupuesto general deber especificar las fuentes de los recursos a utilizar para su financiamiento”
(vi) Pero … ¿ y el artículo 19 de la ley 27.793 (LEND)?
El mismo faculta al jefe de Gabinete de Ministros a “efectuar las ampliaciones y modificaciones presupuestarias tendientes a asegurar el financiamiento de las medidas de protección y promoción de los derechos de las personas con discapacidad y de los prestadores a su favor dispuestas en la presente ley. Las reestructuraciones presupuestarias no podrán realizarse con la reducción de los créditos correspondientes a la finalidad ‘Servicios Sociales’
De lo expuesto se colige que el Congreso Nacional – en pleno ejercicio de su potestad presupuestaria – dictó una ley especial posterior a las leyes 24.156 y 24.629 en la que habilitó de manera expresa al Jefe de Gabinete a efectuar las reestructuraciones pertinentes.
Por lo que, a esta altura, cabe una primera interpelación: ¿es necesario que el Congreso determine las fuentes de financiamiento habida cuenta de la franquicia que – mediante ley formal -se le brindó al Jefe de Gabinete de Ministros?
II- Dimensiones procesales: La articulación del caso en clave colectiva.
La demanda fue iniciada a través de un amparo colectivo por dos progenitores en representación de sus hijos, esgrimiendo que en el caso se configura – con cita de Halabi (Fallos: 332:111) – un supuesto de afectación de derechos de incidencia colectiva referente a intereses individuales homogéneos.
(i) Legitimación colectiva.
En este terreno, los actores sustentaron su legitimación en tanto sus hijos son beneficiarios del sistema establecido en la ley 24.901 y, a su vez, cuentan con legitimación colectiva al representar los intereses de la clase integrada por la totalidad de las personas con discapacidad certificadas que reciben sus prestaciones en el marco de la Ley 24.901, así como sus familias y cuidadores que se ven directamente afectados por la suspensión de la ley 27.793.
(ii) Objeto de la pretensión
Como fuere señalado, se dedujo un amparo colectivo a los fines de que se declare la nulidad absoluta del artículo 2° del Decreto N° 681/2025 mediante el cual el Poder Ejecutivo Nacional suspendió la ejecución de la ley 27.793 de Emergencia Nacional en Discapacidad para que – en consecuencia – se ordene la aplicación inmediata de la misma con efectos expansivos para todo el colectivo representado.
(iii) Causa fáctica común
La misma esta constituida por el Decreto 681/2025 que suspende la ejecución de la Ley 27.793, ello así pues dicha suspensión impacta de igual modo en todas las personas con certificado de discapacidad en el país, toda vez que las priva de las medidas de resguardo previstas en la norma de emergencia suspendida.
(iv) El interés individual de cada persona con discapacidad difícilmente justificaría el costo y esfuerzo de promover demandas individuales contra un decreto de alcance nacional.
Al respecto esgrimen que: si se reconociera en una sentencia el derecho a la aplicación de la Ley de Emergencia en Discapacidad para un sujeto en particular, dicho reconocimiento se tornaría ilusorio en la práctica ya que el sistema de prestaciones seguiría funcionando bajo el régimen de suspensión para el resto de las personas con discapacidad.
III- Adhesiones (¿opt – in?), vinculaciones de procesos análogos y Amicus Curiae.
(i) Adhesiones y vinculaciones de procesos análogos
Numerosas personas físicas, asociaciones e instituciones han solicitado su adhesión a la acción cuyo corolario ha sido la ampliación del colectivo originariamente representado en el escrito inaugural, asimismo se vincularon variados expedientes de distintos lugares del país con análogas características en lo relativo al objeto pretendido y la clase representada:
Expedientes N° FCB 29625/2025 “LASTRA, MARTA ELVIRA c/ ESTADO NACIONAL – PODER EJECUTIVO NACIONAL s/AMPARO Ley 16.986” – N° FMZ 30572/2025 “ASOCIACION CIVIL PRA PROTECCION Y PROMOCION DE LOS DERECHOS HUMANOS – XUMEK Y OTROS c/ ESTADO NACIONAL s/ AMPARO COLECTIVO” – N° FCB 30601/2025 ”COLECTIVO 3 DE DICIEMBRE ASOCIACION CIVIL c/ ESTADO NACIONAL PODER EJECUTIVO NACIONAL s/ AMPARO COLECTIVO” – N° FCB 30011/2025 “COLEGIO PROFESIONAL DE PSICOPEDAGOGOS DE LA PROVINCIA DE CÓRDOBA Y OTROS c/ESTADO NACIONAL PODER EJECUTIVO s/ LEYES ESPECIALES (diabetes, cáncer, fertilidad) y N° FCB 34077/2025 “FEDERACIÓN CONVERGER c/ PODER EJECUTIVO NACIONAL s/ AMPARO LEY 16.986”
Por acá podés encontrar un posteo donde se aborda el amparo colectivo relativo al expediente 30572/2025 “ASOCIACION CIVIL PARA PROTECCION Y PROMOCION DE LOS DERECHOS HUMANOS – XUMEK Y OTROS c/ ESTADO NACIONAL s/ AMPARO COLECTIVO
(ii) Amicus Curiae
Es interesante destacar las diferentes intervenciones en calidad de Amicus Curiae plasmadas en el expediente, podemos mencionar – entre otras – las intervenciones de CELS (El Centro de Estudios Legales y Sociales) Y EL ACIJ (Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia)
De los mencionados memoriales, un argumento neurálgico – que de ninguna manera pasa desapercibido – y del cual algo hemos adelantado, radica en que del art 83 de la C.N no se puede inferir que puedan realizarse excepciones, como la pretendida por el decreto en crisis, que por un lado promulga la ley 27.793 pero, al mismo tiempo, dispone la suspensión basado en lo dispuesto en el art. 5 de la ley 24.629 y en el art. 38 de la ley 24.156
(iii) Clásico, pero con impacto: Ley especial deroga ley general
Así, se expuso que: estamos ante una ley (la 27.793) especial posterior a las leyes 24.156 y 24.629 en la que se habilitó expresamente al Jefe de Gabinete a efectuar las reestructuraciones necesarias para garantizar los derechos de las personas con discapacidad y que, si el propio Congreso faculta a dicho funcionario a disponer de dónde obtener el dinero para implementar la ley, el Poder Ejecutivo no necesita más para hacerlo.
Traen a colación principios generales del derecho tales como “ley especial deroga ley general” y “ley posterior deroga ley anterior”. Considerando que, en esta ocasión, estamos ante una derogación tácita en virtud de la incompatibilidad entre las normas.
Esgrimen que: el argumento invocado por el PEN carece de sustento jurídico: el Congreso de la Nación es soberano en materia presupuestaria y en ejercicio de sus facultades decidió habilitar al Jefe de Gabinete a tomar las decisiones relativas al financiamiento de las medidas de protección y promoción que establece la Ley 27.793, eximiéndolo de las limitaciones contenidas en el Art. 38 de la Ley 24.156 y en el Art. 5 de la Ley 24.629. Por ende, esas normas no pueden operar como obstáculo para la ejecución de la ley en cuestión
Podés acceder a los informes de los Amicus del CELS Y EL ACIJ: Acá y Acá
IV- Contestación de la demanda. Argumentos centrales, excepciones y – para sorpresa de nadie – ¿Falta de presupuesto?
Corrido el traslado de la demanda, se presenta el Estado Nacional alegando – entre otras cuestiones – la ausencia de caso o controversia en el entendimiento de que la actora no demuestra un perjuicio concreto, directo y actual que afecte a los menores y sus progenitores, sino que se basa en la mera disconformidad o en un reclamo consultivo y abstracto.
Seguidamente, opone falta de legitimación activa y colectiva, procede a negar los hechos que le son atribuidos y niega que el PEN haya suspendido la ley o invadido las competencias del Congreso.
Continúa, con los ya mencionados argumentos relativos a las limitaciones impuestas por los Art. 5 de la Ley 24.629 (Norma complementaria para la ejecución del presupuesto de la Administración Pública Nacional) y el Art. 38 de la Ley 24.156 (Ley de Administración Financiera)
También que: «la implementación de la ley demanda un crédito presupuestario que supera al disponible para atender a todas las funciones del Estado Nacional, ejecutar la ley sin financiamiento específico implicaría un déficit de sustentabilidad fiscal, del sistema previsional y de prestaciones de discapacidad y desfinanciamiento de otras políticas esenciales.«
Con posterioridad denunció como hecho nuevo que el 07/11/2025 se imprimió el orden del día N° 1208 de la Cámara de Diputados, que consignaba los dictámenes elaborados por la Comisión de Presupuesto y Hacienda respecto al proyecto de la “Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio Fiscal 2026”. Sostiene que esa circunstancia demuestra que las cuestiones debatidas en autos estaban siendo consideradas por el Congreso Nacional, y que acoger la pretensión de los actores implicaría una «evidente e inaceptable intromisión» en las competencias del Congreso Nacional y una «gravísima e ilegítima violación del fundamental principio constitucional y republicano de la división de poderes.
La Interlocutoria que rechaza la excepción de falta de legitimación y representación colectiva y que, al mismo tiempo amplia el colectivo representado – en virtud de las adhesiones – la encontrás acá
(i) Tensión entre la cuestión presupuestaria y los derechos fundamentales. Algunas consideraciones: exigibilidad y contenido mínimo de derechos
No es novedoso que el estado utilice la cuestión presupuestaria como defensa en el marco de procesos ventilados en su contra como justificación de incumplimientos que lesionan derechos fundamentales (o de un estándar constitucional).
Tampoco se puede ignorar que el propio estado dispone arbitrariamente de los medios, pues, como lo exponen los actores en la demanda: el gobierno tiene tanto la capacidad jurídica como la capacidad económica para implementar la Ley de Emergencia, pero elige selectivamente no utilizarlas para los derechos de las personas con discapacidad, mientras las emplea sistemáticamente para otras finalidades.
¿Cuáles otras finalidades?
V.gr: Incrementos salariales masivos para las fuerzas de seguridad y fuerzas armadas (Resoluciones 176/2025, 520/2025 y resoluciones conjuntas 11/2025 y 24/2025)
Sobre este piso de marcha es pertinente traer a colación la categoría de la reserva de lo posible (Vorbehalt des Moglichem) doctrina nacida en el derecho alemán y comúnmente invocada por parte de los estados como contraargumento para evadir el cumplimiento de órdenes estructurales. En virtud de tal teoría los derechos no podrían exigirse más allá de lo posible, incluyendo lo financieramente posible. Una visión genérica y meramente legalista.
Dicha doctrina ha sido “reversionada” por la práctica del Supremo Tribunal Federal de Brasil sentando algunas interesantes reformulaciones, que permiten disparar ciertas reflexiones y debates en cuanto al tópico, originando el concepto de “mínimo existencial”, como explica Corti:
(1) la cláusula de la reserva de lo posible no puede ser articulada para justificar el incumplimiento de obligaciones constitucionales vinculadas a los derechos fundamentales que protegen las condiciones materiales mínimas para una existencia digna
(2) Los derechos económicos, sociales y culturales de rango constitucional imponen prioridades presupuestarias a los gastos públicos
(3) La invocación de la cláusula de la reserva de lo posible, en las restantes situaciones, requiere una comprobación objetiva de las incapacidades financieras del Estado
Volviendo al caso en comentario, el juzgado de Campana – en esa misma línea- puso de manifiesto lo siguiente:
«En función de lo hasta aquí dicho, reafirmando que el derecho a la salud, educación y rehabilitación de personas con discapacidad debe prevalecer frente a restricciones presupuestarias, y que el Estado Argentino está obligado a cumplir con los estándares constitucionales e internacionales que garantizan la protección integral de los grupos más vulnerables – Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, Convención sobre los Derechos del Niño y Convención Interamericana sobre Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores-, y la obligación de no regresividad establecida en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, corresponde declarar la invalidez del Art. 2° del Decreto 681/2025, lo que así dispondré»
Para profundizar sobre lo expuesto en este acápite y las tensiones entre la cuestión presupuestaria y la exigibilidad de derechos fundamentales: Acá
V- La sentencia definitiva. Admisibilidad del planteo. Configuración del caso colectivo. Análisis de vulnerabilidad interseccional. Rechazo de hechos nuevos.
La decisión se hizo cargo de variados aspectos tanto en relación a la configuración del caso colectivo como así también en cuanto al tratamiento interseccional de la vulnerabilidad del colectivo tutelado – en perspectiva de Derechos Humanos – y con sustento en el principio de no regresividad.
Con cita jurisprudencial de la CSJN el Juez entendió que se encontraban configurados los presupuestos establecidos para la tramitación de la causa en clave colectiva:
1) una causa fáctica común,
2) una pretensión procesal enfocada en el aspecto colectivo de los efectos de ese hecho,
3) la constatación de que el ejercicio individual no aparece plenamente justificado
Al respecto señaló:
«En el sub examine, se han considerado cumplidos los recaudos que, para las acciones colectivas, se delinean en el fallo “Halabi”. Ello por cuanto los derechos cuya protección procura la actora mediante la presente acción tienen incidencia colectiva referente a intereses individuales homogéneos, ya que existe un hecho único consistente en el dictado del Decreto 681/2025 que suspende los efectos de la Ley 27.793 hasta tanto el Congreso Nacional “determine las fuentes de su financiamiento e incluya en el presupuesto nacional las partidas que permitan afrontar las erogaciones que ella misma prevé”, lo que provoca consecuencias comunes sobre todo el colectivo que tiene vinculación con su dictado, es decir, las personas con discapacidad titulares de Certificado Único de Discapacidad (CUD) vigente que reciban prestaciones de la Ley 24.901, a sus familiares y cuidadores, y a los prestadores de servicios de discapacidad que actúan en el marco de esa Ley.
A ello debe agregarse que tal como se consideró en la interlocutoria citada, el ejercicio individual del reclamo no se encuentra justificado, toda vez que exigir que se formulen presentaciones individuales resultaría irrazonable y contrario al acceso a la justicia.«
En cuanto a la vulnerabilidad del colectivo representado, rescato el abordaje realizado por el magistrado, es que las distintas categorías (discapacidad, vejez, niñez, etc.) ínsitas en la clase, pueden entrecruzarse entre sí, generando formas aún más agravadas de vulnerabilidad, fenómeno para nada menor, cuya repercusión – procesal y sustancial – justifica con más peso aún tomar cartas en el asunto.
En tal sentido, dijo:
“los niños con esta condición, se encuentran en una situación de particular vulnerabilidad, lo que demanda una protección especial de parte del Estado, la familia, la comunidad y la sociedad. Estas obligaciones reforzadas tienen por fin garantizar que aquellos gocen de los derechos humanos fundamentales”
De igual manera:
“Los niños integrantes del colectivo revisten un doble carácter de vulnerabilidad, al tratarse de menores de edad que tienen una discapacidad, lo que exige, según las convenciones internacionales citadas de jerarquía constitucional, redoblar la protección de sus derechos. Se insiste, son personas en situación de múltiple vulnerabilidad por su condición de niños y de personas con discapacidad (Art. 75 inc. 23 de la Constitución Nacional), de lo que se desprende que sus derechos deben ser objeto de una protección especial”
En torno al planteo de hechos nuevos:
«En cuanto a los hechos nuevos denunciados por la demandada a fojas 1564/1624, cabe destacar que no se encuentran estrictamente relacionados con la pretensión de la parte actora, dado que en autos se persigue la declaración de inconstitucionalidad e inconvencionalidad del Decreto 681/2025 que suspendiera los efectos de la Ley 27.793 en los términos ya descriptos en extenso. En concreto, el debate tiende a determinar si el PEN tiene facultades para suspender los efectos de la ejecución de una ley sancionada por el Honorable Congreso de la Nación» culminando con el rechazo de los mismos.
Así, se hizo lugar a la acción de amparo con efectos expansivos respecto del colectivo representado, declarando la invalidez del artículo 2° del Decreto 681/2025 y ordenando la inmediata aplicación de la Ley 27.793.
Accedé acá a la Sentencia.
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