El 4 de junio de 2025, en el caso “Fiscalía de Estado – Pcia. Bs. As. c/ Ecoplata S.A. s/Legajo de apelación. Recurso Extraordinario de Inaplicabilidad de Ley» (causa A. 76.371), la mayoría de la Suprema Corte provincial resolvió hacer lugar al recurso de inaplicabilidad de ley interpuesto por el Fiscal de Estado: (i) revocando la sentencia de la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo de Mar del Plata, en cuanto desconoció su legitimación activa para deducir una pretensión de protección y recomposición del ambiente; y, (ii) devolviendo las actuaciones para que el trámite continúe según su estado.
Data de interés: la demanda fue iniciada por el Fiscal de Estado contra Ecoplata S.A. y los titulares dominiales del predio ubicado en el partido de General Madariaga donde la firma demandada -concesionaria del servicio público de recolección de residuos- vierte los generados en dicho partido y los de Villa Gesell y Pinamar. Su objeto es el saneamiento del ambiente afectado por la actividad presuntamente contaminante desarrollada por dicha empresa, al disponer a cielo abierto y sin tratamiento aparente los residuos sólidos urbanos provenientes de los municipios mencionados. También peticionó una medida cautelar a fin de que se ordene a los codemandados el cese de la disposición de residuos en el predio, devolviéndose la gestión a la autoridad municipal a quien pidió citar como coadyuvante (considerando 1).
¿Cuáles fueron los argumentos de la mayoría?
El voto del juez Torres es el que nos aporta las razones del cambio de criterio de la Corte sobre el punto. A él adhirieron los jueces y juezas del Tribunal de Casación que integran el máximo tribunal provincial, Budiño, Mancini y Bouchoux. Este punto es relevante, teniendo en consideración las posibles variaciones de composición y/o integración en razón de las vacantes.
Los principales argumentos sostenidos fueron:
1) El art. 41 de la CN estatuye lo que se ha considerado un derecho-deber de tutela del ambiente, cuya protección compromete a todas las autoridades. «Deber» es sinónimo de «obligación». En ese sentido, “el derecho a gozar de un ambiente sano es (…) un derecho-deber, un derecho que estamos obligados (todos) a ejercer, del que no podemos disponer y que obligatoriamente tenemos que resguardar”.
2) El deber de tutela ambiental por antonomasia es el deber de prevención del daño ambiental. Todos, habitantes y gobernantes, estamos obligados a no dañar el ambiente. Pero también estamos obligados a resguardarlo de la acción de terceros. Ese mandato exige más que la no realización de la acción dañosa, nos compele a instar todo cuanto sea necesario para que la acción nociva (realizada por cualquiera) no ocurra. Es evidente que los destinatarios de[l mandato] reforzado [del art. 41 de la CN] son «las autoridades», a quienes se les exige que provean la protección. Y por dicha acepción la Constitución se refiere a los que integran los tres poderes, tanto nacionales como provinciales y municipales, de entes centralizados y descentralizados.
3) La propia Constitución y la Ley General del Ambiente determinan una legitimación activa ampliada para el abordaje de las acciones de cese o de recomposición. Para iniciar una acción de cese, está legitimado cualquiera. No es requisito acreditar ser damnificado, afectado ni víctima. El art. 30 in fine de la LGA es contundente al dotar de legitimación activa a «toda persona».
4) La faz del sujeto activo clásico no tiene acogida en materia de litigios ambientales. Aquí impera un sistema propio, de claro tinte tutelar, donde de hecho debe garantizarse el acceso sin restricciones a la jurisdicción (conf. art. 30, ley 25.675), mediante el cual se pretende animar el ejercicio del mandato de proteger el ambiente y de prevenir y evitar su afectación. Bajo este marco, el litigio ambiental impone también un cambio en el rol clásico del juez. Aquí se exige un magistrado interesado [y] comprometido (…), atento a los requerimientos y las necesidades de la sociedad. Su deber es con el ambiente, sin dejar de ser imparcial.
5) Sobre el acceso a la justicia en asuntos ambientales, el art. 8 del Acuerdo de Escazú suma herramientas de vital importancia, reforzando tanto la legitimación activa amplia como el rol del juez ambiental al proporcionar un marco adicional que promueve la transparencia, la participación y la justicia.
6) La decisión adoptada por la Cámara debió haber sido otra, pues el plexo normativo aplicable a la materia en juzgamiento, las particulares características de los bienes involucrados y la delicada misión asignada a los jueces en este tipo de controversias imponían otro razonamiento, que no se limitara a aplicar con restrictivo criterio las reglas del derecho procesal clásico a fin de negar sin más la legitimación activa de la Fiscalía de Estado. En ese sentido, agrega que “los jueces de la causa tenían a su disposición un amplio abanico de alternativas procesales, que incluían la potestad de conformar la litis con quienes se entendiera que tenían implicancias, intereses o derecho a ser oídos. Y estas amplias facultades debían ser interpretadas bajo el prisma de los principios que rigen la materia”.
A ello añade que “el principio del que había que partir al analizar la aptitud procesal del Fiscal de Estado para instar la jurisdicción en los términos en que lo hizo era el opuesto al que acabó prevaleciendo, ya que la legitimación activa amplia que recepta la Ley General del Ambiente resultaba el principal estándar aplicable al caso, en tanto allí se establecen los presupuestos mínimos exigibles a la normativa de orden interno. (…) Lo anterior guarda correlato con el art. 20 apartado 2 de la CP, donde se establece que la garantía de amparo puede ser ejercida —no solo por particulares, sino también— por ‘el Estado en sentido lato’».
7) El art. 155 de la CP es amplio al establecer que el Fiscal de Estado, encargado de proteger el patrimonio del Fisco, “será parte legítima en los juicios contencioso administrativos y en todos aquellos en que se controviertan intereses del Estado”. Por su parte, el art. 1 del Decreto Ley 7.543/69 determina que «[e]l Fiscal de Estado representa a la Provincia, sus organismos autárquicos y cualquier otra forma de descentralización administrativa, en todos los juicios en que se controviertan sus intereses, cualquiera sea su fuero o jurisdicción». Al margen de que la misma ley reglamenta varios supuestos puntuales relacionados con la actuación en juicio de este organismo, no hay nada en dicho dispositivo normativo que autorice a concluir que aquel carece de facultades para intervenir como representante del Estado provincial o sus dependencias competentes en un proceso de naturaleza ambiental.
8) La provincia de Buenos Aires ha decidido cumplir con sus deberes en la materia a raíz del daño ambiental denunciado, ejerciendo a través del OPDS varias de las potestades contempladas en el art. 5 de la ley 13.592, pues no se encuentra controvertido que, días después de la declaración de emergencia ecológica formulada por la ordenanza municipal 2.368, dicho organismo suscribió con el Intendente un convenio marco de cooperación tendiente a adoptar y arbitrar acciones dirigidas a mejorar la gestión integral de los residuos sólidos urbanos en el territorio comunal, además de haber participado de distintas inspecciones del predio y la actividad en cuestión, entre otras.
9) No obsta a lo hasta aquí señalado la eventual caracterización de los cometidos del señor Fiscal de Estado como circunscriptos con exclusividad a la defensa del patrimonio público, porque independientemente de la posibilidad de incluir dentro de este último concepto a los bienes que componen un ambiente sano, de los que todas las personas deberíamos poder disfrutar, lo cierto es que un defectuoso cumplimiento de las responsabilidades estatales en estos asuntos ha de redundar -más temprano o más tarde- en inversiones y gastos realizados por el Tesoro con el fin de remediar los perjuicios generados, o lidiar con las consecuencias.
El Ministerio Público en el voto de la minoría: reaseguro institucional
La minoría quedó conformada por los votos de los doctores Soria y Kogan. Por razones de brevedad, no desarrollaremos los argumentos por los cuales sostuvieron la falta de legitimación de la Fiscalía de Estado para interponer la pretensión de recomposición ambiental. Remitimos a su valiosa lectura. Encuentran el fallo completo acá.
Lo que si nos interesa recuperar brevemente es la solución propiciada ante ese escenario. En ese sentido, el voto minoritario postula que “las peculiares circunstancias de la causa impiden postular que la denegatoria de la aptitud para accionar del Fiscal de Estado conduzca a la frustración de los trascendentes derechos invocados en su demanda. Dada la incontestable importancia para el interés público de la prevención y tutela de los bienes ambientales, la falta de legitimación advertida por la Cámara de Apelación y aquí refrendada, no determina irremediablemente su desprotección cuando -como parece resultar del análisis del caso- se hallaren amenazados de una afectación de cierta relevancia.
En este plano de análisis cabe tener en cuenta que esta Suprema Corte ha dictado la resolución 1.578/21 por cuya virtud reguló la intervención del Ministerio Público en procesos ajenos al ámbito penal, entre los que se encuentran los del tipo mencionado. Al respecto, se estableció que aquel órgano ‘podrá intervenir en los procesos debidamente inscriptos en el registro creado por el Acuerdo 3660, en los que se litiguen derechos de incidencia colectiva en general, concernientes a la protección del ambiente o la tutela de usuarios de servicios públicos y de infraestructuras públicas’, entre otros supuestos, cuando pudiere frustrarse la continuidad de la pretensión por ‘desistimiento o abandono de la acción colectiva, con el objeto de pronunciarse y decidir fundadamente acerca de la eventual continuidad de las actuaciones, en sustitución de la parte actora’ (art. 2 inc. 1). Se trata de un caso apto para ser aplicado analógicamente al sub lite”.
De allí que determinase que “una vez devuelto el expediente a la instancia de origen, el juez de trámite deberá proveer dicha intervención a los efectos que el Ministerio Público Fiscal -en el ejercicio de una competencia propia (arg. art. 29 inc. 4, ley 14.442)- decida respecto a la continuación de la demanda. Lo que vaya a ocurrir, en definitiva, puede llegar a ser visto -si se quiere- como la prosecución del trámite por un alter ego del Fiscal de Estado, perteneciente antaño a un mismo tronco común, en lo que a la defensa del interés público y el resguardo de las disposiciones constitucionales y legales concierne (conf. art. 1, ley 14.442)”.
La trascendencia pública de la causa como dato adicional
La primera cuestión que se debatió al abrir el acuerdo fue si la controversia mantenía actualidad. Ello así porque, con posterioridad al llamamiento de autos para resolver, se presentó la parte demandada denunciando el dictado de la Ley 15.254, por medio de la cual la Legislatura declaró de utilidad pública y sujeto a expropiación a favor de la Municipalidad de General Madariaga el predio motivo del litigio.
Más allá de que el pedido de abstracción era claramente improcedente, tanto el voto de Soria como Torres suman pautas interesantes pensando en futuros casos, la apertura de la instancia extraordinaria y sus vicisitudes.
En lo que nos interesa, Soria refiere que “siendo que lo que se debate en la especie es el alcance de la competencia asignada por la Constitución de la Provincia a uno de los organismos creados por ella (art. 155), sería indudable el interés institucional involucrado en la controversia, que trasciende el de las partes y es capaz de justificar una precisión sobre el punto debatido”.
Por su parte, Torres precisa que “resulta indudable el interés institucional de la controversia suscitada, aunque no solamente por debatirse en torno a las competencias del órgano consagrado en el art. 155 de la Constitución de esta Provincia, sino además por la necesidad de establecer criterios con respecto a la aplicación de ciertas reglas formales del derecho procesal clásico en aquellos litigios donde se debaten problemas de carácter ambiental, máxime frente a la posibilidad de que escenarios como el que en autos se ha planteado se repitan en el futuro, comprometiendo así el resguardo inmediato de derechos cuya naturaleza excede el interés de cada parte y revela la presencia de un fuerte interés estatal para su protección, entendido como el de la sociedad en su conjunto”. Budiño, Mancini y Bouchoux adhirieron a todos los fundamentos.
Saldo deudor o dudas socializadas: defender el patrimonio del fisco (art. 155 de la CP), ¿significa el erario, se limita al dinero público y/o a una cuestión dineraria? El recurso de la Fiscalía, la decisión en general y cada voto en particular, ¿qué lecturas propusieron para discutir o cuestionar esa noción de “patrimonio”? ¿La CP refiere al patrimonio como una cuestión meramente mercantilista, limitada a esa idea de erario o dinero? ¿Hoy puede leerse de ese modo? ¿Cómo inciden allí el enfoque de derechos, la accountability, la desmercantilización de derechos, la noción amplia de patrimonio jurisprudencialmente impuesta y tantos otros factores? ¿Cómo se lee la intervención amplia de la Fiscalía para cualquier clase de decisión en sede administrativa (v.gr., razonabilidad de una sanción disciplinaria), con una restricción del tipo al momento de cuestionar judicialmente acciones u omisiones de los poderes públicos o privados para defender el “patrimonio del Fisco”?
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