El 29 de abril de 2025, la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala III), en el caso “Unión de Trabajadores de la Economía Popular y otro c/EN-Ministerio de Capital Humano. Resol. 13/24 s/Amparos y sumarísimos” (Expte. 935/2024), resolvió:
(i) Confirmar la sentencia de primera instancia -en cuanto admitió parcialmente la acción promovida para garantizar el derecho a la alimentación adecuada y la seguridad alimentaria y nutricional de las personas que asisten a comedores y merenderos comunitarios-, rechazando el recurso de apelación interpuesto por el Estado Nacional; y,
(ii) Acoger el recurso, modificando la imposición de costas y distribuyéndolas en ambas instancias en el orden causado.
La sentencia es breve: 15 páginas. Solo 3 páginas y media se dedican a brindar argumentos sobre el acogimiento parcial del recurso. En ningún momento se trabaja con la contestación de UTEP-CELS. Ni siquiera al tratar la revocación de la imposición de costas, para hacerse cargo de sus argumentos.
¿Cuáles fueron los agravios del Estado nacional?
En relación al fondo, el Estado nacional sostuvo diferentes órdenes de argumentos. Planteó que la sentencia era arbitraria, ya que se verificaba una “contradicción ostensible entre el obiter dictum y el holding de la sentencia recaída en estos autos”, al tener “por acreditado el cumplimiento de las políticas públicas en materia alimentaria” y “no [haber] probado la presencia de vías de hecho, arbitrariedad o ilegalidad manifiesta”, pero luego “acoger parcialmente la acción de amparo”.
También critica que se establezcan obligaciones de conducta para esa cartera ministerial. En particular, la “presentación de informes de frecuencia mensual, mandas judiciales y exhortaciones varias, sin establecer plazo límite alguno a tales fines”. Entiende que ello presupondría el incumplimiento, siendo que “estuvo siempre a derecho y cumplió con todas y cada una de las requisitorias efectuadas”.
Por otro lado, también señala que para dicha obligación “cuenta con organismos de control expresamente facultados por la Ley 24.156 para cumplir funciones de auditoría, inspección y supervisión”, las que (en principio) son “ajenas a la órbita de la Jurisdicción”.
En la misma línea, agrega que “se impone al Poder Ejecutivo continuar aportando constancias a la causa sin exponer la finalidad, ni determinar quién y con qué criterios objetivos se analizará, ni el plazo en el cual concluirá su obligación, viéndose vulnerada la seguridad jurídica”.
Respecto de la condena en costas, sostuvo que: (i) correspondía estar a lo establecido en el artículo 68 del CPCCN, para que sean soportadas por las accionantes; y, (ii) eventualmente, aplicar el vencimiento parcial y mutuo. En esa lógica, entiende que existió un “apartamiento del régimen legal” y que, siendo “el acogimiento [de la acción] parcial”, debía aplicarse lo estipulado por el art. 71 del CPCCN.
Si te interesa leer detalladamente el recurso, lo podés encontrar acá. La contestación de agravios de UTEP-CELS, por acá.
¿Cuáles fueron los argumentos de la Cámara para rechazar el recurso sobre el fondo?
El tribunal se apoya en el dictamen del fiscal, cuyas líneas argumentales son (sustancialmente) reproducidas u observadas. En ese sentido, la Cámara sostiene que:
(i) El recurrente no ha controvertido puntualmente dos aspectos centrales de la sentencia apelada en la parte que supuestamente le causa agravio (considerando V).
Por un lado, no cuestionó el “encuadramiento dado al caso, en orden a la constitución de un particular litigio ‘estructural’ o ‘complejo’ o de ‘Derecho Público’ (…). Marco procesal en el que los efectos se proyectan ‘en el ámbito de alguno de los otros dos poderes del Estado’; y, en especial, en el que ‘la modalidad que adoptan tales pronunciamientos tiende a prevenir la inacción y/u omisión de los poderes políticos del Estado en orden al cumplimiento de sus cometidos’”.
A ello agrega que el “litigio colectivo complejo tiene el dato distintivo de contener una mirada prospectiva de la sentencia, ‘dirigida al futuro y con pretensiones de modificar un status quo violatorio de derechos’; en el cual, el papel del tribunal no concluye con el dictado de la sentencia, sino que resulta necesario ‘un seguimiento de su ejecución’”.
De allí que, el planteo del apelante en lo relativo a la arbitrariedad que acusa “no importa más que una circunstancia que revela la apuntada ausencia de crítica certera. Ello en tanto, ha dejado sin advertir –y, por lo tanto– sin cuestionar, ese aspecto cardinal del contexto procesal ampliado de esta acción colectiva, que ha sido planteado como enfoque basal del fundado pronunciamiento dictado por el magistrado de primera instancia”.
Por otro lado, consideró insuficiente el recurso del demandado “en lo atinente a la manifestación vertida sobre la falta de verificación de los presupuestos de procedencia de la acción, lo cierto es que –más allá de la mera negativa genérica contenida en la apelación– lo decidido encontró suficiente sustento en incumplimientos del Estado que, en los términos en que fueron considerados por el [magistrado de grado], no resultaron adecuadamente controvertidos en el escrito recursivo materia de análisis”.
Para justificar ello, recuerda que el alegado incumplimiento de los deberes en relación con el derecho a la alimentación resulta consecuencia de una orden judicial de naturaleza cautelar, la cual motivó la apertura de un incidente de ejecución. En tales condiciones, la invocada ausencia de incumplimientos –premisa sobre la que la recurrente basa sus agravios– no se corresponden con las constancias de la causa.
(ii) Tampoco le asiste razón al demandado cuando se agravia respecto a los deberes que le han sido impuestos. En especial, de información. Es que, “lo dispuesto en la instancia anterior, no conlleva una medida que importe inmiscuirse en las potestades predominantemente discrecionales que asisten a la Administración para la persecución de sus cometidos –en el caso, garantizar derechos alimentarios de personas de sectores vulnerables–, sino que constituye un medio adecuado para corroborar y asegurar el cumplimiento de la sentencia” (considerando VI).
En esa línea, agrega dos puntos relevantes: (i) en tanto lo dispuesto tiende a la ejecución del cumplimiento de lo ordenado en sede judicial, resulta inatendible el cuestionamiento relativo que el magistrado se habría excedido de las “funciones del Poder Judicial” y desconocido las competencias asignadas por el legislador a los organismos de control que menciona el apelante; y, (ii) durante la ejecución de lo decidido, podrán adoptarse “las medidas pertinentes para establecer pautas concretas de cumplimiento de lo ordenado”.
Nota de color: si bien compartimos la decisión del tribunal sobre el fondo, consideramos que las líneas argumentales no fueron las mejores. Pienso en las escritas, pero también en las omitidas. Es cierto que el recurso del Estado nacional es problemático en múltiples niveles y que, en esa lógica, facilita (o entorpece) el trabajo. Pero, de todos modos, nos parece que existe un desenfoque en el modo en que se está abordando la cuestión. No podemos poner el carro delante de los caballos: lo que define la reconversión de la función judicial, es el reconocimiento de la existencia de conflictos-casos colectivos, derechos colectivos y debido proceso colectivo, no “el encuadramiento de un caso como litigio estructural”.
Lo que el caso ponía en discusión en clave colectiva es una conducta u omisión estatal violatoria del derecho a alimentación, la cual debía ser escrutada a partir del enfoque de derechos para saber si la violación era tal o no. Ello es lo que pone en crisis el modo en que las funciones de Estado se vinculan, en que se rinde cuentas, se dan razones, se abre y discute el presupuesto o se debe realizar una supervisión para la “implementación (y no mera ejecución)” de una decisión judicial.
Por supuesto que reivindicamos las categorizaciones y modulaciones que los distintos tipos de litigios colectivos presentan, porque ello mejora los abordajes y respuestas (organizacionales, reglamentarias, conceptuales, metodológicas, institucionales y prácticas). Ahora bien, poner el carro delante supone invisibilizar las transformaciones radicales que la maquinaria colectiva conlleva.
También relativiza las construcciones de fondo-base-estructurales que le dan sentido y, con ello, el control de (los derechos individuales y colectivos que se ponen en juego) con la gestión y planificación (¿estratégica?) de políticas públicas. Por ejemplo, la persistencia de las lógicas asistenciales, discrecionales o de poder para relativizar las fórmulas de exigibilidad de derechos vigentes (sus estándares e indicadores) o para seguir pensando la división de poderes (¿la guerra, el diálogo, la lucha agonista o qué?), soslayando que esa división o el federalismo son medios instrumentales para cumplir con sus obligaciones jurídicas y no excusas para violar derechos o no ser controlados (arts. 28 y concs., CADH; 1, 5, 31, 75 incs. 22, 121 y concs., CN).
¿Cuáles fueron los argumentos de la Cámara para modificar la imposición de costas?
Para acoger el recurso de apelación e imponer las costas en el orden causado, la Cámara argumentó que no era “posible dejar de ponderar la complejidad y particularidades de la cuestión materia de este proceso colectivo; puntualmente –en lo que ha sido materia de agravio– en lo concerniente a lo ordenado al Estado Nacional. Circunstancias que –a criterio de[l] Tribunal– justifican que las costas relativas a lo decidido en el apartado 3) de la parte dispositiva del fallo, que han sido materia de recurso, sean distribuidas en el orden causado”.
Un dato de interés adicional es que el fundamento jurídico utilizado por la Cámara es el artículo 68, apartado segundo del CPCCN. Esto es, que “el juez podrá eximir total o parcialmente de [la] responsabilidad [de cargar con las costas] al litigante vencido, siempre que encontrare mérito para ello, expresándolo en su pronunciamiento, bajo pena de nulidad”.
La decisión sobre este punto es cuestionable. Lo primero que uno podría decir es que la decisión es totalmente dogmática. La Cámara apela a significantes vacíos o conceptos jurídicos indeterminados que no circunstancia en el caso: la complejidad y particularidades de este proceso colectivo. ¿Cuáles? ¿En qué sentido? La Cámara nos dirá “puntualmente, lo ordenado al Estado nacional”. ¿Qué es lo complejo y particular allí? ¿Cuáles son las razones que explican cómo ello es así?
También resulta reprochable que no valore la relevancia de las pretensiones en juego y utilice la excepción al principio objetivo de la derrota (art. 68 párrafo segundo, CPCCN). El Estado nacional –si no se acogía su recurso en forma plena- había pedido que se valore el vencimiento parcial y mutuo, no la excepción al principio objetivo de la derrota. Ello así, porque la decisión de instancia acogió parcialmente la pretensión.
El tribunal no dice nada sobre ello y, sin embargo, va por algo más gravoso: reconocer que, a pesar de que UTEP ganó la pretensión principal, existían razones para que el Estado no cargue con las costas. No importó la relevancia de la pretensión, la condición del derecho fundamental, su impacto colectivo, el trabajo detrás, el desincentivo para promover conductas violatorias de derecho ni la conducta omisiva y reticente durante todo el proceso (que lo llevó inclusive a incumplir la manda cautelar). Obsérvese que las impuso a pesar de ello, por eso la decisión se centra en el apartado 3 del decisorio de grado.
No haber recurrido al vencimiento parcial y mutuo (art. 71, CPCCN) habla acerca de mucho más que un mero déficit técnico. Al fin y al cabo, sin costas ni incentivos, el sistema de justicia desmantela y/o debilita la estructura de sostén de los procesos colectivos. Sin defensor del pueblo ni ministerio público robusto, quienes custodien derechos y controlen conductas que los violen serán las organizaciones del tercer sector que puedan conseguir financiamiento o los héroes y heroínas anónimas. Esto no es algo anecdótico. La propia CSJN ha recurrido en distintos precedentes al mismo artilugio interpretativo, con el mismo modus operandi: apelación a conceptos indeterminados de forma dogmática, sin ofrecer razones circunstanciadas en el caso en concreto.
Nota de color II: El recurso de UTEP-CELS en este punto también es criticable: apela a argumentos de profundización de la desigualdad, pero soslaya todos los técnicos asociados al corazón de la imposición de costas. Entre otros, qué implica la derrota, cómo se circunstancia en el caso, cómo opera ello en la dimensión colectiva, cómo esto desmantela la protección del sistema y otros tantos elementos técnicos.
La decisión de la Cámara la encontrás acá.
Para un análisis de la decisión de instancia, remitimos al posteo realizado en el blog. Lo encuentran acá.
Por acá va un trabajo sobre costas en procesos colectivos y acá una entrada sobre el caso CEPIS.
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