Por Leonel Bazán y Francisco Verbic
El día 15 de noviembre de 2024, en el marco de la causa «CENTRO DE ESTUDIOS LEGALES Y SOCIALES (CELS) Y OTROS c/ ESTADO NACIONAL – PODER EJECUTIVO Y OTRO s/ AMPARO COLECTIVO» (Expediente FLP N° 15854/2024), se resolvió la medida cautelar solicitada y se designó al representante adecuado en el proceso colectivo.
El caso tuvo origen en una acción iniciada el día 8 de julio de 2024 por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS); el padre Lorenzo “Toto” de Vedia, a cargo de la Parroquia Nuestra Señora de los Milagros en el Barrio Villa 21-24, de la Ciudad de Buenos Aires; y la Sra. Vanesa Jaquelina Noguera, habitante del Barrio Popular Cumba de la ciudad de Pehuajó, Provincia de Buenos Aires, quienes promovieron acción de amparo colectivo en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional contra el Estado Nacional – Poder Ejecutivo y la Municipalidad de Pehuajó, con el objeto de que se declare ilegítimo e inconstitucional el Decreto N° 193/2024, por considerarlo violatorio de los derechos a la vivienda, a la salud, a la integridad física y a un ambiente sano.
Dicho Decreto redujó la principal fuente de ingresos de la política de integración socio-urbana, que se recibía a través del impuesto PAIS y llevó a la suspensión de obras para el desarrollo de servicios básicos y mejoramientos habitacionales en los barrios incluidos en el Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP) (acá puede consultarse un análisis de la demanda y algunas cuestiones procesales del caso).
Tras la inscripción en el Registro de Casos Colectivos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y la difusión del caso (mediante edictos publicados en el boletín oficial y en dos diarios de circulación nacional), se presentaron vecinos/as de 36 barrios de del conurbano bonaerense, de la Ciudad de Buenos aires, Córdoba, Santa Fe, Mendoza, Río Negro y Chubut, que adhirieron a la acción inicial, ampliaron los fundamentos y presentaron hechos nuevos. En especial, denunciaron el agravamiento de la desinversión como resultado del del Decreto N° 777/2024 (que redujó la alícuota del impuesto PAIS del 17,5% al 7,5%), la finalización de este impuesto para fin de año y la falta de asignación de recursos alternativos equivalentes en el proyecto de ley de presupuesto 2025, enviado por el Poder Ejecutivo Nacional al Congreso.
En cuanto a la pretensión positiva de la medida cautelar (art. 14 de la ley N° 26.854), que fue concedida a favor de los barrios demandantes, el Juzgado Federal de Pehuajó ordenó al Poder Ejecutivo Nacional que en un plazo máximo de 3 meses presente un plan de actuación conjunto con los otros niveles de gobierno involucrados para dar continuidad a la política de integración socio-urbana en los Barrios Populares de todo el país. A su vez, ordenó que el demandado (Secretaría de Integración Socio-Urbana, dependiente del Ministerio de Economía de la Nación) presente información mensual sobre las líneas de acción asumidas a los fines de tornar posible la continuidad de la política pública en el modo antes mencionado y de los eventuales fondos girados al FISU, y a las respectivas “unidades ejecutoras” de las obras, en cumplimiento de tal objetivo.
Como fundamentos de la medida que ordenó la elaboración del plan para la continuidad de la política, como mecanismo adecuado para decidir de forma respetuosa con las atribuciones propias de cada poder, el Juzgado remitió a lo resuelto por la Corte en el Caso “Verbitsky”, cuando resolvió que “la actuación judicial tiene sus límites y que en materias tales como la presente no puede imponer estrategias específicas, sino sólo exigir que se tengan en cuenta las necesidades ignoradas en el diseño de la política llevada a cabo. En consonancia, acepta que no se trata de que la Corte Suprema defina de qué modo debe subsanarse el problema pues ésta es una competencia de la Administración, en tanto una Corte Constitucional fija pautas y establece estándares jurídicos a partir de los cuales se elabora la política en cuestión” (CSJN, in re: “Recurso de hecho deducido por el Centro de Estudios Legales y Sociales en la causa Verbitsky, Horacio s/ Habeas Corpus”, de fecha 3 de mayo de 2005).
En tercer lugar, la sentencia exhortó al Congreso Nacional a que defina mecanismos de financiamiento de esta política, en especial en el contexto actual de discusión de la ley de presupuesto 2025, en cumplimiento de sus obligaciones constitucionales (conforme a las prescripciones del art. 14, inc. a), de la ley 27.453 y art. 75, inc. 8 y 23 de la Constitución Nacional). Para ello, se volvió a referir al caso de la Corte ya mencionado (Caso “Verbitsky”), cuando sostuvo que “las políticas públicas eficaces requieren de discusión y consenso” y, en esta línea, agregó que “en el marco de la pretensión cautelar que aquí se decide, resulta prudente implementar un criterio de ejecución de la política pública en cuestión que -en justo equilibrio, con participación de la sociedad civil y con un amplio debate legislativo- contemple los intereses en juego y el tenor de los derechos involucrados para dotar de continuidad al cumplimiento de las obligaciones que emergen de los compromisos internacionales asumidos por la Nación Argentina y evitar acciones regresivas que agraven la situación de vulnerabilidad del colectivo afectado”.
Para decidir de este modo, al analizar la verosimilitud del derecho, el Juzgado tuvo en cuenta la obligación de no regresividad en la actuación estatal y observó “una conducta omisiva por parte de la Administración Nacional en lo que respecta a la asignación y desembolso de recursos financieros tendientes al cumplimiento de los objetivos plasmados en la ley N°27.453 los cuales, reitero, implican el reflejo y recepción en el ordenamiento nacional de los compromisos asumidos por nuestro país en diversos instrumentos internacionales; todo lo cual se traduce en la afectación de derechos esenciales y de raigambre constitucional que justifican la intervención judicial mediante su tutela anticipada».
Por este motivo, agregó que “Dicha situación implica a priori, y siempre según esta etapa liminar del proceso, una omisión regresiva por parte del Estado Nacional, lo cual conllevaría la correlativa afectación a los Derechos Humanos invocados por los amparistas, los cuales -reitero- revisten un carácter esencial a punto tal que su falta de tutela implicaría el mantenimiento de una situación de hecho que se agravaría por el paso del tiempo propio de un trámite judicial de las características que el presente posee, y traería aparejado un perjuicio de imposible reparación posterior aún en el eventual caso de que se dictase una sentencia definitiva y condenatoria en contra del Estado Nacional”.
En cuanto al peligro en la demora sostuvo que se encontraba verificado ya que de la prueba reunida en la etapa inicial del proceso se podía observar que no se habían “asignado recursos alternativos o fuentes de financiamiento por parte de la Administración Nacional que garantice la continuidad de la política pública analizada y relativa a los derechos económicos, sociales y culturales en juego respecto del colectivo de sujetos afectados; sino que, por el contrario, emerge una posible omisión regresiva”.
Por otro lado, decidió rechazar la pretensión dirigida a la suspensión de los efectos del Decreto N°193/2024, por considerar que había coincidencia entre el planteo cautelar y el de fondo. Por lo tanto, avanzar en el análisis de esta pretensión, a criterio del Juzgado Federal, significaría adelantar opinión sobre la sentencia definitiva y podría llevar a prejuzgamiento sobre la inconstitucionalidad de la normativa impugnada. A su vez, para fundar este rechazo parcial de la pretensión cautelar, remitió a lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley N° 26.854, en su inciso 4, donde se establece que “[l]as medidas cautelares no podrán coincidir con el objeto de la demanda principal”. Por ello, consideró que el efecto propio de la suspensión del acto administrativo, solicitado como medida cautelar por el frente actor, coincidían con los efectos de la eventual declaración de inconstitucionalidad de la norma cuestionada; análisis que corresponde realizar en la etapa de resolución de fondo del caso.
Finalmente, en la misma sentencia, el Juzgado Federal designó un representante adecuado del colectivo, para lo cual afirmó antes que “corresponde al juzgador controlar el ‘gerenciamiento’ del proceso, y fijar la legitimación adecuada del colectivo en él involucrado y, para ello, debe evaluar la experiencia, cualidades y conocimiento de los intervinientes en la materia, características estas necesarias para “liderar” el proceso en cuestión, máxime las especiales características que este posee”. Con estos argumentos entre el frente actor designó al CELS como representante adecuado “en virtud de sus condiciones profesionales, experiencia e idoneidad en el campo de los derechos colectivos”.
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