Mediante la sentencia dictada el 20 de febrero de 2024 en la causa “Mercau, María del Rosario y otro c/ Municipalidad de Merlo s/ acción contencioso administrativa” (CSJ 3157/2015/RH1, Fallos 347:18), la Corte Suprema de Justicia de la Nación se pronunció acerca del alcance de las limitaciones al derecho de propiedad de los particulares derivadas de regulaciones de naturaleza ambiental, al revocar -con base en la doctrina de la arbitrariedad- el pronunciamiento del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de San Luis que dejó firme el rechazo del reclamo indemnizatorio de los actores motivado en la declaración de 190 hectáreas de un predio urbano de su propiedad como Zona Turística T4 “Reserva Natural Protegida de la Sierra del Comechingones” por disposición de las ordenanzas 741-HCD-2000 y 744-HCD-2000 de la Municipalidad de Villa de Merlo, prohibiendo los loteos o construcciones y permitiendo únicamente un uso “turístico, paseos serranos, senderos peatonales, paradores, refugios”. Contra dicho pronunciamiento, los actores dedujeron recurso extraordinario, cuyo rechazo originó la queja decidida por la Corte.
En su fallo, el máximo tribunal provincial rechazó las demandas contencioso administrativa y de inconstitucionalidad interpuestas por los propietarios del predio en contra de las citadas ordenanzas de Ordenamiento Territorial y Urbanístico y de las resoluciones del ejecutivo municipal 176-DEM2007 y su confirmatoria 202-DEM-2007 que rechazaron su pedido de indemnización, en el entendimiento de que se trataba en el caso de restricciones administrativas, razón por la cual no justifican por sí solas el derecho a la indemnización, sino sólo en el caso de que constituyan un verdadero menoscabo o desmembramiento de la propiedad, y que no aparejan una lesión del derecho de propiedad, sino que consisten en la fijación de límites a su ejercicio normal.
Partiendo de considerar que el urbanismo ambiental sostenible supone una planificación que no atente contra el ambiente, la corte local estimó que, de conformidad con las ordenanzas vigentes, el proceso de ordenamiento territorial municipal se encontraba en proceso de permanente evaluación y actualización, por lo que la zonificación municipal podía sufrir futuras modificaciones, sin que se pudiera advertir que se encontrara comprometida la responsabilidad del Estado por su actividad lícita “porque es requisito ineludible la inexistencia de un deber jurídico de soportar el daño”.
Respecto de la demanda de inconstitucionalidad, la corte provincial señaló que la actora no pretendía desconocer la potestad municipal de realizar un planeamiento territorial y urbanístico, sino que demandaba un resarcimiento por la lesión a su derecho de propiedad, en tanto las ordenanzas atacadas resultaban válidas, desde que fueron dictadas por los órganos constitucionales competentes y no contenían vicios invalidantes, resaltando que no es motivo suficiente para declarar inválida una ordenanza municipal la circunstancia de que restrinja las ventajas o facilidades con que contaba el titular de un inmueble, sin que medie privación o lesión en los atributos esenciales de la propiedad.
Al resolver la queja planteada, la Corte Suprema ponderó en primer lugar que si bien los agravios de los apelantes remitían a cuestiones de hecho, prueba y derecho público local, la vía extraordinaria se encuentra igualmente habilitada en cuanto median en el caso razones de entidad suficiente para invalidar el pronunciamiento, resultando inhábiles para enervar la afectación a la propiedad de los actores la invocación de la actualización y evaluación permanentes del régimen local de ordenamiento territorial aplicado al predio en cuestión, pues no se alegó que en el marco del proceso se hubiesen modificado o derogado dichas normas.
Partiendo de reconocer que en el caso se ventilaba una cuestión de “aparente colisión” entre el ambiente y la propiedad en el marco del Derecho Urbanístico Ambiental (considerando 6°), el alto tribunal señaló que “el derecho ambiental no se reduce a la tutela de la naturaleza, sino que comprende la preservación y protección del ‘patrimonio natural y cultural’ según el art. 41 de la Constitución Nacional”, lo que en el ámbito urbano implica la articulación de los diferentes usos del suelo mediante el ordenamiento ambiental del territorio, con fines de sustentabilidad y en base al control de su impacto ambiental, potestad que ha sido consagrada en el artículo 10 de la Ley General del Ambiente N° 25.675 (considerando 7°).
Resaltó igualmente que, de conformidad con el Objetivo 11 de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible -adoptada el 25 de septiembre de 2015 mediante Resolución A/RES/70/1 de la Asamblea General de las Naciones Unidas-, en el ámbito urbano “el equilibrio ambiental constituye una de las cuestiones más desafiantes para lograr que las ciudades y asentamientos humanos sean ‘inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles’”, reconociendo que Villa de Merlo ha experimentado una explosión demográfica y de la construcción que trajo aparejada la necesidad de ordenar su crecimiento, lo que dió lugar a las ordenanzas controvertidas en la causa y a la necesidad de preservar el faldeo de la Sierra del Comechingones, principal patrimonio natural de la Villa y en virtud de la cual se encontraba afectado el predio de los actores.
Con cita de los precedentes “Río Belén, S.A.C.I.I. y A. c/ Provincia de Buenos Aires”, “Juillerat, Miltón Enrique c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires” y “Mar de Ostende c/ Buenos Aires, Provincia de s/ ordinario” (Fallos: 277:313; 308:2626 y 320:222), la Corte recordó que no se encontraba controvertida la facultad municipal de dictar normas sobre urbanismo y planeamiento, en tanto su ejercicio “no vulnera las garantías consagradas en la Constitución Nacional, puesto que el derecho de propiedad no reviste carácter absoluto y es susceptible de razonable reglamentación”.
En ese entendimiento, el voto de mayoría resaltó que no obstante el deber de los jueces de considerar el principio in dubio pro natura, que establece que “en caso de duda, todos los procesos ante tribunales, órganos administrativos y otros tomadores de decisión deberán ser resueltos de manera tal que favorezcan la protección y conservación del medio ambiente, dando preferencia a las alternativas menos perjudiciales” (cf. CSJN, “Majul”, Fallos: 342:1203), ello no puede significar la desnaturalización del derecho de propiedad a tal punto que impida completamente su ejercicio.
Para la Corte, las ordenanzas significaron la imposición a los actores “de un cúmulo de restricciones al ejercicio pleno del derecho de propiedad, que conllevan limitaciones a los derechos de los titulares dominiales, hasta donde lo requiera el interés general que las referidas normas pretenden satisfacer” (considerando 11°), y a este respecto, reiteró que la regla establecida por la jurisprudencia del tribunal indica que el ejercicio regular de las funciones estatales atinentes al poder de policía no obsta a su responsabilidad “si se priva a un tercero de su propiedad o se la lesiona en sus atributos esenciales” (cf. Fallos: 253:316; 310:2824).
Este último supuesto, que -dentro de las denominadas “intromisiones estatales autorizadas”- encuentra su máxima expresión en el instituto de la expropiación, se debe distinguir, según la citada jurisprudencia (Fallos: 308:2626), de las meras restricciones administrativas, las cuales no dan derecho a indemnización, en tanto consisten en la fijación de límites al ejercicio normal u ordinario del derecho de propiedad.
Se tratan, conforme una consolidada doctrina del derecho administrativo, de “una condición normal del ejercicio del derecho de propiedad”, que no implican avance, lesión ni deterioro a este derecho, ni producen su desmembramiento, e importan sólo una reducción del carácter absoluto de la propiedad (cf. Marienhoff, Miguel S., “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo IV, Cuarta Edición Actualizada, Abeledo Perrot, 1987, pág. 45 y ss.).
Cabe recordar, como surge del considerando 13°, que la Corte consideró comprendidas dentro de la categoría de restricciones administrativas, por ejemplo, “la obligación legal de no edificar a mayor altura que la señalada por la autoridad administrativa, fundada en motivos de interés general” (Fallos: 308:2626; en igual sentido 311:297), la cual no constituye perjuicio indemnizable, al igual que la disminución del valor venal de un inmueble o el cambio de fisonomía de un vecindario por efecto de las obras de construcción de autopistas (Fallos: 312:648 y 310:2824).
En contraposición, las acciones regulares del Estado que conllevan privación de la propiedad o lesión de sus atributos esenciales resultan en efecto indemnizables “bajo el instituto de la expropiación, de la servidumbre administrativa, de la ocupación temporánea o, en su caso, de la responsabilidad estatal por su actividad lícita” (considerando 14°). Así lo entendió la jurisprudencia del máximo tribunal en el caso de la restricción permanente para urbanizar y darle un uso industrial a un inmueble a raíz de la instalación de una planta de almacenamiento de gas natural en un predio contiguo y a menos de 400 metros, a la que se consideró como servidumbre administrativa (CSJ 179/2012 (48-R)/CS1, “Rossi, Norberto Aldo y otro c/ Gas Natural Ban S.A. (GNBSA) s/ daños y perjuicios”). También en el caso de la traza de una autopista que dejó inutil un inmueble por las escasas dimensiones disponibles, a pesar de ser edificable reglamentariamente, pues se consideró que con ello se impedía la libre disponibilidad por su titular y se configuraba una carga tal que desnaturaliza el ejercicio del derecho de propiedad (Fallos: 308:1282).
Bajo tales premisas, la Corte concluyó que, ante la declaración como Reserva Natural Protegida de 190 hectáreas del predio y su clasificación de zona turística, en la que su uso dominante -y excluyente- es “turístico, paseos serranos, senderos peatonales, paradores, refugios”, con imposibilidad de lotear y construir, asistió razón a los recurrentes en cuanto a que el Superior Tribunal de San Luis razonó dogmáticamente que se trataba de una mera restricción, omitiendo “ponderar concretamente la intensidad de las limitaciones impuestas a su derecho de propiedad”, las que en el particular trasuntaron una verdadera desnaturalización, existiendo en el caso “una relación directa e inmediata entre la decisión objeto de recurso y las garantías constitucionales que se invocan como vulneradas”, razón por la cual corresponde descalificar el pronunciamiento con arreglo a la doctrina sobre arbitrariedad (considerando 15°). No obstante, dejó aclarado que lo resuelto no implica pronunciarse sobre la indemnización pretendida, la que en su caso deberá ser determinada por la justicia provincial.
En su voto concurrente, el Dr. Rosenkrantz consideró que “También resulta dogmático el argumento ensayado en la sentencia relativo a la actualización y evaluación permanentes a las que están sometidas las normas de ordenamiento territorial de la Municipalidad de Villa de Merlo. Ello es así pues transcurridos más de veinte años de la sanción de las ordenanzas que afectaron a parte del inmueble de la actora a la ‘Zona Turística T4’ no se ha alegado que en el marco de dicho proceso se hayan modificado o derogado”, a lo que agregó“Por lo demás, la invocada naturaleza ambiental de la regulación territorial que suscita esta contienda tampoco justifica el rechazo de la pretensión indemnizatoria de la actora. En efecto, tal como lo ha resuelto esta Corte en fecha reciente en el precedente de Fallos: 344:3476, las políticas públicas que se adoptan a nivel local por razones ambientales no pueden alterar el contenido más esencial del derecho de propiedad puesto que deben respetar los límites establecidos en la Constitución, que van desde la reglamentación razonable hasta la expropiación” (considerandos 11° y 12°).
Antecedentes: “Coihue S.R.L.” y “Apen Aike S.A.” (18/11/2021)
La Corte Suprema también se pronunció acerca de las limitaciones al dominio de los particulares contenidas en normas ambientales al dictar sentencia el 18 de noviembre de 2021 en la causa “Coihue S.R.L. c/ Santa Cruz, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad y daños y perjuicios” (Fallos: 344:3476) declarando la inconstitucionalidad de las prohibiciones ambientales establecidas en la ley 2492 (y sus antecesoras) y la disposición 6/2004 del Consejo Agrario de Santa Cruz.
En el caso, la empresa Coihue S.R.L. demandó a la provincia ante la instancia originaria del máximo tribunal con el objeto de que se declare inconstitucionalidad de la ley provincial 2662 y de sus antecesoras -leyes 2492, 2442, 2425, 2387, 2372, 2355 y 2316- por considerarlas contrarias a los derechos constitucionales de propiedad, de trabajar y ejercer el comercio, como así también por desconocer los principios constitucionales de igualdad y razonabilidad, haciendo extensivo su pedido a la ley 3466 de “Áreas Protegidas” -sancionada en 2016, momento para el cual el expediente ya se encontraba en estado de dictar sentencia- y solicitando asimismo la reparación de los daños y perjuicios sufridos en razón de las limitaciones impuestas sobre los dos inmuebles de su propiedad ubicados en la Península de Magallanes.
La empresa actora sostuvo que, desde la sanción de la ley 2316 en el año 1993, vieron cercenado severamente su derecho de propiedad, en razón de que los inmuebles quedaron comprendidos dentro de la “Reserva Provincial Península de Magallanes”, en el marco de la ley de facto 786 (posteriormente derogada por la ley 3466) que estableció el régimen jurídico local de los Parques, Monumentos Naturales y Reservas Provinciales.
Luego -explicó-, con la sanción de la ley 2662 en octubre de 2003, las tierras pasaron a integrar el Parque Provincial Península de Magallanes “Área Natural Protegida”, y mediante el dictado de sucesivas leyes, se impidió la realización de nuevas subdivisiones catastrales, proyectos de desarrollo o cualquier acto que pudiera comprometer su destino, limitaciones cuya reglamentación quedó supeditada al dictado de un Plan de Manejo del área, en el cual debían determinarse los usos permitidos y prohibidos y que nunca fue sancionado por la demandada, con lo que se transformó en una restricción de tiempo indefinido aquello que se postulaba legalmente como transitorio, además de invocar un trato desigual argumentando que existían otros emprendimientos hoteleros en la zona con ampliaciones autorizadas.
En el año 2016, a más de una década de promovida la demanda, la provincia sancionó la ley 3466 (“Ley de Áreas Protegidas”), por medio de la cual se establecieron criterios generales de conservación, con diferentes categorías de áreas y tipos de zonas dentro de cada una de ellas, sujetándose su aplicación concreta a la futura reglamentación y a la aprobación de un Plan de Manejo, lo que a criterio de la actora importaba un aniquilamiento de sus derechos atento a la afectación a que quedó sujeto su derecho de propiedad en el marco de la nueva regulación.
Luego de reseñar las normas locales involucradas en el conflicto, la Corte se refirió a la protección constitucional acordada al derecho de propiedad y recordó la antigua doctrina del tribunal según la cual ningún derecho se concibe como absoluto, en cuanto ello se traduciría en una concepción verdaderamente antisocial de los derechos (Fallos: 136:161), y de allí que los mismos se encuentren siempre sujetos a la reglamentación dictada por el órgano habilitado constitucionalmente para hacerlo, potestad que -a su vez- reconoce como límite el respeto por el contenido esencial de aquéllos, dado que al reglamentarlos no cabe admitir un menoscabo que importe aminorar sus atributos nucleares al punto de desnaturalizarlos y vaciarlos de sentido (cf. Fallos 269:393).
Bajo esas premisas, y en el contexto normativo inaugurado por la reforma constitucional de 1994 -con la incorporación de la cláusula ambiental en el artículo 41-, el tribunal remarcó que “las limitaciones administrativas a la propiedad privada que se establecen con fines medioambientales son –dado su carácter- de índole local y sujetas -por supuesto- al principio de razonabilidad previamente expuesto (artículos 5°, 28, 41, 121 y 125, Constitución Nacional)” (considerando 9°).
En tal sentido, el voto de los jueces Maqueda y Lorenzetti expresó que, si bien “dentro de una sociedad que asume las bases del sistema capitalista (caracterizado por el reconocimiento de la propiedad privada, la iniciativa particular y la competencia), la ‘cuestión ambiental’ inserta a la industria y el comercio –y por ende al consumo- en un contexto de utilización racional y responsable”, lo que a su vez exige de la actividad regulatoria estatal, dicha regulación debe ser prudente y coherente y generar certeza antes que incertidumbre e indeterminación en los derechos de los habitantes (considerando 11°).
Así, consideró que los derechos de propiedad y de comerciar de la actora se vieron afectados en forma arbitraria por la regulación provincial que vedó por décadas la posibilidad de desarrollar el área, al sujetarla al dictado de un Plan de Manejo que nunca fue sancionado. En particular, expresó que “El proceder de la provincia revela, en este aspecto puntual, una ausencia de razonabilidad y coherencia, y demuestra una irresolución que colocó en una situación de incertidumbre jurídica la posición subjetiva de la actora sin instrumentar medidas apropiadas para conjugar armónicamente la tutela ambiental y el desarrollo sustentable del Área en cuestión. Como quedó en evidencia, la normativa provincial comenzó en el año 1993 por prohibir el desarrollo de actividades en la Península por un plazo que se dijo que era improrrogable, en tanto estaba sujeto al también improrrogable plazo establecido por la legislación para establecer el ‘Plan de Gestión’. Sin embargo, esa supuesta improrrogabilidad fue desmentida por el comportamiento institucional de la demandada que, desde aquel entonces, fue postergando la imposibilidad de desarrollar emprendimientos en tierras privadas y, en paralelo, dispensando su deber de dictar el régimen de usos al que quedaría sujeta el Área. En este orden, la provincia fue dictando a lo largo de los años reglas que eran posteriormente desvirtuadas” (considerando 12°).
Dicho comportamiento vacilante y reticente en la reglamentación -se remarcó- también fue evidenciado, entre otros elementos, mediante la disposición 6 del Consejo Agrario Provincial dictada en 2004 y recién publicada en el Boletín Oficial provincial en 2007, por medio de la cual se puso en vigencia un “Programa de Ordenamiento de Usos Públicos para el Parque y la Reserva Provincial Península de Magallanes” que mantuvo la prohibición de subdividir los lotes, considerando al Parque como una “zona única” hasta tanto se dicte el tantas veces mencionado Plan de Manejo.
Ello sin perjuicio de reconocer que “se encuentra fuera de toda discusión que el Área Protegida de la Península de Magallanes y el Área adyacente a esta, el Parque Nacional Los Glaciares y especialmente el Glaciar Perito Moreno, constituyen bienes naturales únicos e irrepetibles de la más digna y elevada tutela jurídica”, pues, para la Corte, ello no aminoraba en el caso “la manifiesta ilegitimidad de la demandada, al no asumir su deber de determinar en concreto el régimen de usos, y en caso de considerar que las restricciones impactaran sobre los elementos esenciales del dominio, reparar el sacrificio patrimonial experimentado tal como exige el artículo 17 de la Constitución Nacional” (considerando 12°).
Por ende, además de declarar la invalidez de la ley 2492 -y sus antecesoras- y la disposición 6/2004 del Consejo Agrario de Santa Cruz, consideró procedente la pretensión indemnizatoria de la actora respecto del daño sufrido por la realización de estudios y proyectos para emprendimientos que se vieron frustrados, además de la pérdida de chance por la privación de la oportunidad de explotar el bien. Expresó al respecto que se encontraban reunidos los presupuestos de la responsabilidad del Estado provincial por su actividad ilícita, esto es, la “falta de servicio” -dada por la prohibición indefinida de todo tipo de actividad en los terrenos de la actora, junto a la omisión estatal de dictar la normativa reglamentaria a pesar de haber asumido el deber expreso de hacerlo-, la existencia de un daño cierto y la relación de causalidad adecuada entre la acción u omisión y el daño cuya reparación se persigue -arg. doct. Fallos: 328:2546; 330:563; 332:2328, entre muchos otros (considerandos 15° y 16°).
Por último, el máximo tribunal entendió que, a los fines de no menoscabar el legítimo propósito del gobierno de preservar el ambiente, resultaba prudente otorgar un plazo breve e improrrogable -fijado en 120 días corridos– para que la provincia adopte el Plan de Manejo del área protegida, a cuyo vencimiento tendría plena efectividad lo dispuesto en la sentencia y no serán oponibles a la empresa actora las prohibiciones establecidas en la normativa cuya invalidez se declara o cualquier otra que la sustituya.
El voto concurrente del ministro Rosenkrantz remarcó por su parte que la prohibición impuesta a la actora “se debió a la carencia de un plan de manejo de las tierras afectadas al momento de sancionarse la ley 2316” y al “fracaso en concebirlo y aprobarlo con posterioridad”, lo que obedeció a “la impericia de las autoridades locales para regular el uso de las tierras dentro del área protegida y a la decisión de omitir la consideración de cualquier otra forma de preservar los fines buscados con la creación de la reserva que no sea la obliteración de los derechos de los propietarios afectados” (considerando 7°). A su vez, en la sentencia dictada el mismo 18 de noviembre de 2021 en “Apen Aike S.A. c/ Santa Cruz, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” (CSJ 2511/2005 (41-A)/CS1), la Corte remitió a los fundamentos de la causa “Coihue” para declarar la invalidez de las citadas normas, ante la demanda de inconstitucionalidad entablada por la propietaria de siete terrenos ubicados en el Parque Provincial Península de Magallanes y próximos al Glaciar Perito Moreno.
Class Actions en Argentina 