Tutela colectiva de grupos vulnerables, remedios estructurales, justiciabilidad de los DESC y rol del Poder Judicial en el control de constitucionalidad de políticas públicas: La CCALP confirmó sentencia que ordena relocalización de familias que habitan en la cuenca de los arroyos “Maldonado” y “Del Gato” (*BA)

riesgo-hidricoEn fecha 13 de Septiembre de 2016 la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de La Plata, Provincia de Buenos Aires, dictó sentencia de mérito en autos “Asesoría de Incapaces N° 1 – La Plata c/ Fisco de la Provincia y otros s/ Amparo” (Expte. N° 17279). Por medio de esta decisión tomada por una mayoría integrada por Spacarotel y Milanta, que confirmó en lo sustancial la sentencia dictada por el Juzgado Contencioso Administrativo N° 1 de La Plata en fecha 28 de abril de 2016 (ver acá), se resolvió “rechazar los recursos interpuestos por las demandadas con las precisiones efectuadas, con costas de la instancia a las recurrentes vencidas (arts. 1, 5, 14, 16, 75 incs. 22 y 23, 121, 123 y concs., CN; 1, 2, 4, 5, 19, 26 y concs., Convención Americana sobre Derechos Humanos; 22 y concs., Declaración Universal de Derechos Humanos; 2, 3, 10, 11, 12, 13 y concs., Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 3, 4, 6, 9, 24, 26 y concs., Pacto de Derechos Civiles y Políticos; 3, 4,19, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29 y concs., Convención sobre los Derechos del Niño; 1, 3, 4, 5, 7, 9, 10, 17, 19 y concs., Convención sobre los derechos de las Personas con Discapacidad; 10, 11, 12, 15, 28, 20 inc. 2, 36, 190, 192 y concs., Constitución Provincial; 1, 25, 27 incisos 1, 2, 3, 8, 9 12 y 28, 28, 29, 58, 107, 108 y concs., Ley N° 6769/58 y modificatorias; 1 y concs., Ley N° 14449; 1 y concs., Ley N° 13298; 1, 3, 8, 9, 14, 15, 19, 21, 22, 29 y concs., Ley Nº 26061; Observaciones Generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU N° 3, 4, 7, 9 y 20; Recomendaciones generales del Comité CEDAW N° 28; Observaciones Generales del Comité de los Derechos del Niño N° 2, 5 y 7 y la N° 17 del Comité de Derechos Humanos de la ONU; 1, 25, 27 incisos 1, 2, 3, 8, 9 12 y 28, 28, 29, 58, 107, 108 y concs., Ley N° 6769/58 y modificatorias; 5, 16, 17, 17 bis y 19, ley 13.928 –texto según ley 14.192-; 274, 68 y concs., CPCC)”.

Del voto de Spacarotel, al cual adhirió Milanta, se destacan diversas precisiones sobre el alcance e implicancias del rol del Poder Judicial en la resolución de conflictos colectivos que ponen en tela de juicio el desarrollo (y la omisión) de políticas públicas vinculadas con grupos vulnerables de la sociedad.

En este sentido se señaló como premisa general que “Los conflictos y derechos colectivos importan una ruptura o cambio de paradigma en relación a la matriz individual sobre la cual se edificaron las reglas de los códigos de rito” (considerando V.a.).

Luego, específicamente con relación al activismo del Juez de grado apuntó que “halla sentido en las particularidades y características del caso planteado ante sí. Los bienes, valores y sujetos involucrados en él, el compromiso vital que la conflictividad del caso patentiza, exigen del juez un mayor celo y custodia en la resolución oportuna y justa de la causa”, y que la resignificación del rol del Poder Judicial en ciertos tipos de conflictos “viene de la mano de la acentuación de sus deberes en relación a ellos. El plexo hermenéutico de los derechos humanos de jerarquía constitucional-convencional, impone de forma general (al referirse a todas las autoridades) como en particular (al juez como tercero imparcial competente para la dilucidación de conflictos), dicho mandato calificado” (considerando V.e.).

También se destaca lo sostenido en punto a que “no hay decisión que no incida, directa o indirectamente, en mayor o menor medida, en alguna ‘política pública’. Cuando se alude a políticas públicas en realidad se debería hablar de reglamentaciones y distribución de medios para la satisfacción de derechos.Justamente, que ello sea así, es lo que habilita al juez a intervenir, a evaluar la conducta desplegada por las demandadas en torno a la realización del núcleo duro existencial y, por supuesto, a adoptar decisiones que procuren respetar el marco competencial. De ese modo, en materia de DESC, política pública no quiere decir discrecionalidad absoluta de los poderes naturalmente políticos e imposibilidad del juez de controlar las mismas, sino adopción de medidas que desde un enfoque de derechos y en forma progresiva, permitan mayores grados de satisfacción de los derechos humanos de todas las personas, partiendo de la base de ciertos estándares de mínima inexcusables que tengan en consideración los sujetos y bienes especialmente protegidos. Ello demuestra que no se trata de un giro lingüístico sino normativo” (considerando V.e.).

En cuanto a los alcances del remedio ordenado por el magistrado de grado, el fallo de la Cámara señala que “este tipo de decisiones ‘programa’, es una de las maneras más útiles y convenientes de poder dar respuesta a pretensiones como las planteadas y de encausar su solución. Al mismo tiempo, con la orden de realizar esos planes, permite conjugar el deber de dictar un mandato judicial (declarar y dar cierto contenido y/o marco) y la eficacia de la protección de los derechos lesionados, con el ejercicio de competencias propias de los poderes naturalmente políticos. De esa manera, el Poder Judicial actúa como custodio de las garantías fundamentales, ejerciendo una función dialógica que procura respetar los mandatos constitucionales y su razón de ser, potenciando las ventajas que cada Departamento de Estado detenta para contribuir a la solución adecuada de los conflictos” (considerando V.e.).

Sobre ese piso de marcha, el voto de la mayoría avanza para sostener la plena operatividad y exigibilidad de los DESC: “estas obligaciones jurídicas son exigibles y justiciables. Es decir, que son plenamente operativas. El hecho de que estén sometidas a fórmulas de reconocimiento diversas en términos convencionales (arts. 2 de los Pactos Gemelos, PIDCP y DESC), independientemente de las consideraciones que ello merezca, no enerva su exigencia. Por el contrario, la diferencia radicará en el control de las condiciones de exigibilidad (auto) impuestas o lo que la Corte Suprema llamó operatividad ‘derivada’. Esto es, los requisitos estatuidos directa e interpretativamente por los órganos convencionales de los sistemas universal e interamericano de protección como aquellos establecidos internamente y que supongan una elevación del piso de mínima. En este último sentido, si el propio Estado ha reglamentado derechos con niveles de protección superiores al estándar convencional (Leyes Nº 13298 y 14449), ese será el piso para el margen de apreciación nacional, los principios de no regresividad y progresividad y todos aquellos asociados a su exigibilidad y justiciabilidad” (considerando V.f.1.).

Por otra parte, con relación a la defensa ensayada por el Estado y las características de extrema vulnerabilidad de los miembros del grupo representado, se sostuvo que “Los recursos en tratamiento no expresan crítica alguna en torno al estado de vulnerabilidad en que se encuentra la clase afectada. Es decir, que no existe cuestionamiento a la situación fáctica que se acreditó en autos, en función de la cual se confirma la violación de los derechos fundamentales en juego y la consiguiente responsabilidad de las demandadas (…)  En el mejor de los casos, las demandadas se han circunscripto a alegar los esfuerzos realizados en el cumplimiento de las responsabilidades a su cargo, la tergiversación de la congruencia decisoria en función del alcance del mandato ordenado o su desacierto respecto de ciertas familias en concreto. Ninguna de esas objeciones es conducente ni eficaz para desacreditar el estado de vulneración debidamente acreditado, reconocido, reafirmado con las audiencias celebradas y posteriormente confirmado con los informes respectivos. De igual modo, la crítica expuesta tampoco neutraliza ni justifica el incumplimiento de los deberes impuestos. En ese sentido, la delicada situación de los niños comprendidos en este proceso, agravada por la inundación, no ha merecido una protección preferente por parte de las demandadas que asegurase la efectividad de los derechos reconocidos a aquellos, ni siquiera en los mínimos esenciales” (considerando V.f.2.).

Sobre esta cuestión también se destaca lo señalado en cuanto a que “La clase definida comprende un colectivo que presenta acumulación de condiciones de vulnerabilidad (niños, en extrema pobreza y con capacidades diferentes), respecto de la cual no se ha demostrado haber adoptado medidas que permitan satisfacer los mínimos elementales de cada derecho litigado, la imposibilidad de satisfacer los requerimientos a través de medidas de bajo costo o por intermedio de los servicios existentes, las razones por las cuales consideran que las medidas adoptadas son apropiadas a la vista de las circunstancias comprobadas, la ausencia de recursos presupuestarios en concreto, ni lo ocurrido con aquellas partidas afectadas ni la explicitación de la constatación de necesidades más urgentes” (considerando V.f.5.).

Igualmente relevante es la doctrina del fallo en materia de cómo debe evaluarse la defensa de “falta de recursos”, usualmente esgrimida por el Estado en este tipo de casos estructurales.  Al respecto el voto en comentario afirma que “Existe un punto central en cuanto al deber de acreditar la inexistencia de recursos y el desarrollo progresivo: su acreditación no sólo corresponde a las demandadas, sino que debe ser controlable objetivamente y expresar las razones por las cuales considera apropiadas a las respuestas otorgadas (Observaciones Generales Nº 3 y 9, Comité DESC). En su defecto, cada vez que se encuentre en juego la satisfacción de derechos de esta naturaleza se esgrimirá la inexistencia de recursos, tal como otrora ocurría con la afirmación dogmática de la ‘carencia de recursos’. Por ello, tanto el desarrollo progresivo como la inexistencia de recursos presupuestarios deben alegarse, acreditarse y ser susceptibles de control, rindiendo cuentas de las medidas adoptadas tendientes al cumplimiento. De esa manera, la realización progresiva puede describirse en esencia como las obligaciones de los Estados partes de: a) adoptar todas las medidas pertinentes para la aplicación o la plena realización de los derechos económicos, sociales y culturales; y b) hacerlo hasta el máximo de los recursos de que dispongan” (considerando V.f.6.).

Y en ese mismo sentido se recuerda que “la propia Corte Suprema precisó en ‘Quisberth’ que en el campo de las reglas normativas la garantía mínima del derecho fundamental constituye una frontera a la discrecionalidad de los poderes públicos, debiendo acreditarse una amenaza grave para la existencia misma de la persona (considerando 12). En esos términos, la decisión supone una (auto) restricción del Poder Judicial (quien constata la vulneración, sindica responsabilidades, establece pautas de mínima, ordena cumplir un mandato legal reenviando y, eventualmente, controla en la ejecución) y una reafirmación de las competencias de las autoridades políticas (quienes ante ese ‘reenvío’ podrán diseñar una solución programa para atender la conflictividad reconocida), que procura recomponer los derechos fundamentales conculcados” (considerando V.f.7.).

Por último, en cuanto a los contornos de la manda estructural ordenada, la mayoría sostuvo que la sentencia de primera instancia “no impone una decisión en particular, sin perjuicio de establecer una serie de condiciones que van en línea con las obligaciones jurídicas mencionadas y sus interpretaciones. Esos estándares de mínima conforman pautas que deberían guiar el diseño de toda ‘política’ en tanto reglamentación de derechos, exigibles y escrutables tanto en esta instancia como en la etapa de ejecución de la ulterior decisión, por la sencilla razón que de ellas depende (directa e indisolublemente) la satisfacción de los derechos en juego. Es decir, que debajo de esos estándares o por fuera de ellos no hay satisfacción del derecho y/o cumplimiento de la obligación (arts. 1, 2, 3, 15, 16, 18, 23, 24, 29, 30, 32 y concs., Ley N° 14449 y 12, 6, 7 y concs., Ley Nº 13928)” (considerando V.g.3.).

Texto completo disponible acá.

 

 

 

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