El 23 de diciembre de 2025, en el caso “Consejo Interuniversitario Nacional y otros c/EN-PEN Dto. 759/25 s/Amparo Ley 16.986” (Expte. N° 39475/2025), el Juzgado Contencioso Administrativo Federal N° 11 resolvió:
(i) Admitir la cautelar solicitada por la actora, declarando inaplicable a su respecto lo dispuesto al momento de promulgar la Ley N° 27795 (Decreto N° 759/2025). Esto es, que “por imperio de lo [establecido] por el artículo 5 de la Ley 24629, quedará suspendida en su ejecución hasta tanto el Congreso de la Nación determine las fuentes de su financiamiento e incluya en el presupuesto nacional las partidas que permitan afrontar las erogaciones que su implementación requiere”.
(ii) Ordenar a la demandada a cumplir de forma inmediata con lo dispuesto en los artículos 5 y 6 de la Ley N° 27795.
(iii) Establecer que la medida cautelar estará vigente hasta el dictado de la sentencia.
¿En qué contexto se inscribe la decisión cautelar?
Hay 7 elementos que consideramos relevantes para leer la decisión cautelar:
1) La demanda colectiva se inició el 29/10/25. Es una cautelar en el marco de un amparo colectivo, donde se discuten derechos, bienes e intereses asociados a la cláusula de vida digna. El deber de tratamiento es inmediato o, si excepcionalmente consideraba necesario el informe previo, expedito (arts. 1, 2 inciso 2, 4 incisos 2 y 3 y concs., Ley N° 26854). Hubo reiterados pedidos de resolución. Hasta que resolvió la cautelar pasaron más de 35 días hábiles. Casi 2 meses en días corridos.
2) El Poder Ejecutivo Nacional (PEN) recusó con causa al juez de instancia, recusación que fue rechazada por la Cámara de Apelaciones. Acá encontrás la resolución del tribunal de alzada.
3) El juez analizó la pretensión colectiva y ordenó su registración. Por acá encontrás el posteo donde trabajamos sobre ella -donde también accedes a la decisión completa- y por acá la demanda presentada. Al momento de tratar la cautelar, el magistrado remite a dicha decisión, a efectos de recordar su alcance y los hechos que la definen.
4) Al producir los informes previstos en los artículos 4 de la Ley N° 26854 (de medidas cautelares) y 8 de la Ley N° 16986, el PEN se opuso a la petición cautelar y al amparo promovido. Acá encontrás el primero y por acá el segundo.
Nota de interés: a diferencia de lo sostenido en otras oportunidades que desempolvó la categoría de “cuestión política no justiciable”, aquí trabaja con la ausencia de caso en razón de la inexistencia de perjuicio específico, concreto y actual que resulte causalmente vinculado al accionar del PEN.
5) El presupuesto con el que el PEN gobierna es del 2022, con todas las implicancias que ello conlleva en términos de asignación y redistribución de recursos y capacidades para satisfacer derechos. Recordemos que los presupuestos otorgan al PEN facultades excepcionales a tales fines y que, a pesar de las limitaciones reglamentarias de la LAF u otras similares, las rendiciones de cuentas y controles políticos o judiciales suelen ser laxos y deferentes a ese tipo de prácticas.
6) El jueves 18 de diciembre, la Cámara de Diputados votó en contra del capítulo XI del proyecto de Ley de Presupuesto 2026, el cual incluía la derogación de las leyes de emergencia en discapacidad y financiamiento universitario (art. 75).
7) El 22 de diciembre por la mañana, en diálogo con LN+, el presidente sostuvo que “a la luz de cómo evolucione el debate sobre el presupuesto, que seguirá en el Senado, yo no voy a vetar la ley de presupuesto. Lo que sí vamos a hacer es acomodar las partidas para cumplir con el déficit cero, que es la política más importante. Si no lo consigo por un lado, lo consigo por el otro. Todo sin subir impuestos”. Nota disponible acá.
¿Cuáles fueron los argumentos del juez de grado?
Luego de realizar algunas consideraciones generales sobre las condiciones de admisibilidad del amparo, de las cautelares en general y de la innovativa en particular (considerandos 3 y 4), el magistrado sostuvo que se hallaban acreditadas:
1) La inobservancia clara e incontestable de un deber jurídico, concreto y específico a cargo de la demandada. ¿Cuál es el deber? El cumplir con la ley con la que insistió el Congreso, de conformidad con lo estipulado por el proceso legislativo.
En ese sentido, el magistrado sostiene que “nos encontramos con la sanción de la Ley N 27795, su posterior veto por medio del Decreto 647/2025, la insistencia legislativa de ambas cámaras con el cumplimiento del artículo 83 de la CN y la promulgación del Decreto 759/2025 [cuestionado]. En síntesis, la insistencia legislativa no admitiría -en el prematuro análisis que permite efectuarse cautelarmente- otra solución que la efectiva aplicación de la ley que se trata”.
2) La fuerte posibilidad de que el derecho del solicitante a una prestación o actuación positiva de la autoridad pública exista. Luego de recordar cómo la insistencia impone una actuación positiva de la autoridad pertinente, el juez señala que -en contra de ello- el PEN “basándose en una norma de inferior jerarquía al artículo 83 de la CN -esto es, el artículo 5 de la Ley 24629-, pretende a priori dilatar la implementación de la Ley 27795”.
Acto seguido plantea una hipótesis interpretativa que parecería contradecir lo afirmado, la cual es resuelta revalidando la tesitura que venía sosteniendo: la insistencia conlleva cumplimiento.
El juez dijo lo siguiente: “si bien un complejo análisis del bloque constitucional, su jerarquía normativa y el rol armónico del artículo 27 apartado 2 inciso c) de la Ley de Administración Financiera citado en la ley sancionada, en contraposición al también citado artículo 5 de la ley 24.629 que efectúa la promulgación condicional en un contexto que carece de presupuesto podría, luego de una investigación legal profunda, llevar a un resultado diferente, lo cierto es que la solución aparente y precautoria se basa en la prevalencia del texto constitucional en cuanto su artículo 83 establece que de ser insistido con los dos tercios de ambas cámaras, ‘el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación’. Dicho párrafo no admitiría, a priori, una variante suspensiva”.
Sobre el final de la decisión, el juez vuelve sobre el punto para enfatizar que “los argumentos expuestos por la actora [en este estadio] resultan suficientes para acreditar una falta de razonabilidad o arbitrariedad en el obrar de la Administración, extremo que viabiliza el otorgamiento de la medida cautelar solicitada”.
3) Los perjuicios graves de imposible reparación ulterior, producto del incumplimiento del deber normativo a cargo de la demandada. La línea argumentativa del juez giró en torno al deterioro de ingresos del colectivo afectado.
En ese sentido, afirmó que ese deterioro “se encuentra desarrollado no sólo en la ley aprobada sino en el decreto que la promulga [aquí cuestionado. Basta para ello analizar] los números esbozados en ambas normas sobre la gravosa situación de disminución del poder adquisitivo que pretendió corregirse legislativamente. Ello así, de acuerdo a lo plasmado en los artículos 3 a 5 de la ley sancionada, y cuantificada con mayor detalle en los considerandos del Decreto 759/2025, en los cuales se advierte la pérdida salarial de cada uno del colectivo afectado. Tal pérdida continúa hoy día, conculcando derechos laborales protegidos por Tratados Internacionales de Derechos Humanos y por la CN”.
4) La no afectación de un interés público. Sabiendo que es un recaudo complejo, aún más en un conflicto colectivo de estas características, el juez recuerda algunas pautas relevantes: el análisis sobre la afectación del interés público debe efectuarse sobre el caso puntual, la decisión adoptada, la eventual decisión desestimada y las partes involucradas.
Aquí el magistrado recupera a la indivisibilidad e interdependencia como claves de lectura, para mostrar cómo el deterioro salarial incide sobre el complejo de derechos/obligaciones jurídicas en juego. En ese marco, expresa que “el deterioro salarial tiene una incidencia no sólo sobre el colectivo demandante sino sobre el efecto de su trabajo. Esto es, una afectación del derecho a enseñar y aprender del artículo 14 de la CN”.
También abre juicio sobre la incidencia de la medida y la “cuestión presupuestaria” en cuestión, aspecto crucial que -en cualquier disputa por la exigibilidad de derechos y como parte del contralor de las decisiones u omisiones estatales administradas para satisfacerlas- debe ser controlado.
Sobre el punto afirmó que “la no concesión de la medida implicaría a priori y en el estado larval del proceso, un ahorro poco significativo porcentualmente para el presupuesto global de gastos de la Administración Pública Nacional. La afectación alegada en los considerandos del Decreto 759/2025 no aparece cuantificada porcentualmente respecto del total de gastos. Sobre la cuestión, la Oficina del Presupuesto del Congreso estima dicho impacto en un 0,23 % del PBI”.
5) Los efectos jurídicos o materiales no son irreversibles. Su argumentación trabaja en dos líneas. La primera dice relación con el tipo de pretensión en tratamiento: “[dado que la decisión es cautelar], [el carácter irreversible] no puede ser admitido”. La segunda se vincula con el contexto decisorio: “no escapa al suscripto que [en este momento] se está produciendo el debate de la Ley de Presupuesto para el año que viene, por lo que –incluso- al momento de dictar sentencia el escenario jurídico podría ser diferente al planteado mediante esta medida precautoria”.
6) La solución adoptada por el demandado a la hora de dictar el Decreto 759/2025 parece, al menos en este estado del proceso, reñida con el principio de división de poderes. Esa afirmación no fue explicada o desarrollada argumentalmente. El juez optó por citar diversos recortes jurisprudenciales de la CSJN que refieren al punto, asociados a la CN como marco de actuación de los poderes, su limitación, la imposibilidad de actuar aisladamente y el carácter dinámico y cooperativo de la relación.
Apuntes de viajero
La decisión en comentario abre innumerables aristas de análisis. Solo recuperaremos dos o tres, para plantear algún disparador.
La primera tiene que ver con las discusiones que recupera y su importancia para la disputa por la exigibilidad de derechos y, su contracara, el contralor de las acciones u omisiones de los poderes públicos-privados.
¿Qué tipo de acto es el Decreto N° 759/25? ¿Tiene sentido preguntarlo? ¿Hay decisiones que por su naturaleza pueden afirmarse como no controlables o, en realidad, todo debe ser sometido a un escrutinio de validez (competencia + procedimiento + el resto de elementos) y razonabilidad en el marco de obligaciones jurídicas y estándares exigibles? ¿Cómo inciden allí las evidencias e indicadores? ¿De qué modo vamos a pensar la organización federal y/o la división de poderes? ¿Cómo leen el artículo 28 de la CADH o el resto de reglas existentes en similar sentido? Si la educación pública, el trabajo docente y el salario digno son derechos (indivisibles e interdependientes), ¿cuáles son las condiciones de mínima para garantizarlo? ¿Cómo se articulan las funciones de Estado para garantir el ejercicio de esos derechos en general y en contextos de falta de condiciones mínimas en particular? ¿Asumiremos de una vez por todas que la discusión por el costo de derechos es parte central de cualquier lucha por la exigibilidad?
La segunda dice relación con la toma de decisión. Con independencia de lo que nos parezcan los argumentos brindados, su mayor o menor pertinencia, solidez o profundidad en el marco de una cautelar, el juez se hace cargo del caso. Por supuesto que, parándonos en diversos roles interesados, podríamos decir que al tratar la irreversibilidad del daño tendría que haber dicho algo sobre la no mercantilización de derechos, el carácter fungible del dinero, el superávit fiscal, la no acreditación de intereses públicos concretos o el carácter preferente de uno sobre otro. Insisto, podremos criticar lo que faltó, lo que se dijo y lo que no en clave colectiva, procesal o sustancial: la cautelar se trabajó.
El último disparador tiene que ver con el objeto de la cautelar, lo establecido en la ley, lo ordenado por el juez y las herramientas con que se cuenta para hacerla cumplir. Si el PEN hace caso omiso de la decisión judicial, ¿qué respuesta nos ofrecerá y/o avalará el sistema jurídico nacional? Este capítulo será muy interesante en términos técnicos jurídico-político, para ver si repetimos las viejas fórmulas o hacemos nuevos esfuerzos para buscar salidas que nos ayuden a repensar las instituciones y prácticas que tensionan la relación derechos + autogobierno colectivo.
La decisión cautelar de instancia la encontrás acá.
Por acá y acá encontrás materiales sobre medidas cautelares en procesos colectivos.
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