Por María Paula Mamberti
El Juzgado Federal de Catamarca N° 2, el 20 de noviembre de 2025, dictó sentencia en la causa caratulada “Defensor del Pueblo y otro c. ANDIS s/ Amparo ley 16.986 c/ Cautelar”, por la que hizo lugar a la demanda colectiva interpuesta contra el Estado Nacional – Agencia Nacional de Discapacidad (ANDIS) y, en consecuencia,reconoció con efecto expansivo hacia el total del colectivo conformado por los titulares de pensiones no contributivas de la ley 13.478 el derecho a continuar gozando de ellas y que se le restituyan todas las pensiones suspendidas y retenidas con base en el decreto 843/2, sin acto administrativo previo.
A su vez, declaró que el planteo de inconstitucionalidad articulado contra el referido decreto había devenido abstracto frente a la sanción de la ley 27.793.
I. El Conflicto: el decreto 843/24 y la regresividad normativa
El caso se originó tras el dictado del decreto 843/24, por el que se derogaron los decretos 7/23 y 566/23 y se restablecieron los criterios restrictivos de otorgamiento de pensiones contenidos en el decreto 432/97 que reglamentaba originalmente este asunto. Entre los estos viejos requisitos se encontraban: la exigencia de una «incapacidad laboral total y permanente» (del 66%), la ausencia de vínculo laboral registrado o de inscripción en el régimen simplificado.
Esta situación se agravó con el dictado de la resolución 1.172/25, que autorizó auditorías médicas vinculadas con pensiones por invalidez laboral y el edicto 19.437/25, por el que se comunicó la implementación para verificar la subsistencia de los recaudos exigidos para el mantenimiento del beneficio.
Frente a ello, la “Asociación de Personas y Familiares de discapacitados motores” (APyFa.Di.M), Sandra Mirta Yace, Juan Ramón Navarro y María Vanesa Vega, por derecho propio junto con el Defensor del Pueblo de la Provincia de Catamarca iniciaron un amparo colectivo a fin de que:
1) Se declaren nulas las suspensiones de pensiones no contributivas por invalidez laboral dispuestas por ANDIS luego de dictar el edicto 19.437/25;
2) Se ordene a la demandada a adecuar el procedimiento de auditorías a los parámetros de la Constitución Nacional y los tratados internacionales; y
3) Se declare la inconstitucionalidad del decreto 843/24.
Además de argumentar que la instalación de estas barreras de acceso eran contrarias a los principios de progresividad y no regresividad en materia de discapacidad, explicaron que la mayoría de los titulares habían tomado conocimiento de las suspensiones ante la falta de pago (depósito en cuentas) de los haberes de la pensión y que, en los casos donde se enviaron cartas documentos, están estaban redactadas con un léxico extremadamente técnico. Todo esto, afectaba el derecho de defensa en sede administrativa y la garantía del debido proceso de un sector vulnerable de la población.
II. La medida cautelar: el primer freno a tanto atropello
Previo a expedirse sobre el fondo, el 12 de septiembre, se hizo lugar a la medida cautelar solicitada y se ordenó a ANDIS restablecer la totalidad de las pensiones no contributivas y el pago de los importes retenidos. Además, se decretó que el organismo debía abstenerse de continuar las auditorías y de disponer nuevas suspensiones de las pensiones con sustento en el decreto impugnado.
Apelada la decisión, el 29 de septiembre la Cámara Federal de Tucumán: a) declaró la competencia del tribunal en razón de las personas, la materia y el territorio; b) tuvo provisoriamente como colectiva la demanda promovida por el Defensor, la Asociación y los particulares afectados de manera homogénea en sus derechos individuales por la supuesta inconstitucionalidad del decreto 843/24 e irregularidad del procedimiento de auditorías que determinaron la suspensión de las pensiones no contributivas por discapacidad; c) precisó el objeto del litigio; d) determinó el grupo conformado por los titulares de pensiones no contributivas previstas por ley 13.478 –reglamentadas por el decreto 432/97 y sus modificatorias–, a quienes se les hubiese suspendido el beneficio con causa en el decreto 843/24 sin acto administrativo previo; e) precisó que el Estado Nacional– ANDIS era el sujeto pasivo de la acción; y f) mandó a inscribir la causa al Registro de Procesos Colectivos.
III. El informe del art. 8 de la ley 16.986: la ¿justificación? del obrar estatal
Al evacuar el informe circunstanciado del art. 8 de la ley de amparo, el Estado cuestionó que en el caso concurrieran intereses individuales homogéneo y, con ello, que el Defensor del Pueblo y APyFa.Di.M estuvieran legitimados para intervenir en este juicio.
Además, dijo que ANDIS actuó en ejercicio de facultades otorgadas en relación con la ejecución de un presupuesto que de por sí, es finito, y que era justamente esa condición la que iba enrolada a la eventualidad de que la Agencia audite, revise y controle para adjudicar las partidas a quienes son los verdaderos beneficiarios del sistema (y quienes tengan un porcentaje de discapacidad menor al 66%, ¿no deberían serlo?). Después, agregó que el procedimiento de auditorías era razonable y adecuado para proteger los intereses de las personas con discapacidad.
También negó que las auditorías se notificaran de forma irregular y que, en todos los supuestos, las suspensiones de las pensiones se ajustaron a los parámetros normativos y por no haber acreditado los beneficiarios, con documentación médica pertinente, el cumplimiento de los requisitos para continuar gozando de ellas.
En cuanto al amparo, alegó su improcedencia por no haberse acreditado la impugnación en sede administrativa de los actos de suspensión de los beneficios. A la par, al entender que los actos de baja de las pensiones eran legítimos y se encontraban correctamente motivados, señaló que hacer lugar a lo pretendido implicaría un avasallamiento de las competencias atribuidas a la Administración y la vulneración del principio de división de poderes. Para reforzar este “novedoso” argumento, sostuvo que en definitiva el asunto remitía a una cuestión política no justiciable, como lo es la finalidad de maximizar la eficiencia de los recursos públicos (sin remate).
IV. El colectivo de lo colectivo: adhesiones, procesos análogos y expansión de los efectos cautelares a todo el territorio
Distintas personas adhirieron a la demanda colectiva y se recibieron otras actuaciones sustancialmente análogas a la presente (N° 29580/2025 “Defensora del Pueblo de la Provincia de San Juan y otros c/ Estado Nacional – Agencia Nacional de Discapacidad s/ Amparo Colectivo” procedentes del Juzgado Federal de San Juan; N° 39872/2025 “Asociación Azul Por una Vida Independiente y otro c/ Poder Ejecutivo Nacional y otro s/ Amparo Colectivo” radicadas originariamente en el juzgado Federal número 4 de La Plata; N° 14003/2025 “Chazarreta Nora Lucía y otros c/ Estado Nacional y otro s/ Amparo Colectivo” iniciado en el Juzgado Federal N° 1, de Santiago del Estero).
Así, el 17 de octubre se hizo extensivo a todo el territorio nacional la medida cautelar dictada el 12 de septiembre.
Tras apelar esa resolución, ANDIS denunció el cumplimiento del remedio preventivo.
V. La sentencia definitiva: consideraciones relevantes sobre la forma y el fondo
i. Los aspectos formales de la acción
El Juez Federal de Catamarca primero trató los planteos obstativos a la procedencia formal de la acción.
En cuanto al carácter individual o colectivo de la pretensión, recordó la reconocida doctrina emanada del fallo “Halabi” (Fallos: 332:111) y lo resuelto por la CSJN en la causa “Padec” (Fallos 336:1236). Con ese marco, concluyó que en la causa existía una pretensión sin duda colectiva, “ello, dado que, si bien es cierto que el derecho por cuya protección se acciona tiene por objeto bienes individuales –como lo es una pensión no contributiva–, también lo es que su afectación remite a una causa fáctica común u homogénea respecto del colectivo involucrado; esto es, la totalidad de los titulares de pensiones no contributivas a quienes se les suspendió el goce del derecho con sustento tanto en un procedimiento irregular, como en una norma inconstitucional”.
A su vez, entendió que -a la luz del art. 43 de la Constitución Nacional- tampoco admitía un cuestionamiento válido la legitimación de A.P.Y.Fa.Di.M y la Asociación Azul por una Vida Independiente, quienes “se han enfocado en el aspecto colectivo –baja general, masiva e injustificada de pensiones y la afectación del derecho a la salud y no en los individuales como pueden ser los daños que hubiesen padecido sus titulares de manera diferenciada como consecuencia del cese, no debiendo concebirse como tal, por cierto, la restitución de los haberes de pensión retenidos al ser ello una secuela necesaria –y expansiva– de la eventual estimación de la demanda e invalidación por ese motivo del obrar administrativo”.
Del precedente “Asociación Civil para la Defensa en el Ámbito Federal e Internacional de Derechos c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados s/ amparo” (CSJN Fallos 338:29) ponderó que la Corte expuso que “[a]un cuando pudiera sostenerse que, en el caso, el interés individual considerado aisladamente justifica la promoción de demandas individuales, no es posible soslayar el incuestionable contenido social del derecho involucrado que atañe a grupos que por mandato constitucional deben ser objeto de preferente tutela por su condición de vulnerabilidad: los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad (art. 75, inc. 23 de la Constitución Nacional)”.
Sobre esa base, afirmó que en tanto las asociaciones legitimadas lo son respecto del colectivo nacional y han sido designadas con ese alcance sus representantes, el cuestionamiento a partir de allí de la legitimación del Defensor del Pueblo de la Provincia había perdido interés actual.
ii. Lo que se dijo respecto al fondo del asunto
a. Sobre la propiedad, la salud y la subsistencia digna: el Juzgado Federal de Catamarca N°2 señaló que las pensiones no contributivas de la ley 13.478 como capítulo destacado del régimen de la seguridad social y objeto de particular protección constitucional y convencional (arts. 14 bis y 75 inc. 22, Const. nac.), una vez otorgadas pasan a integrar la propiedad de sus titulares (arts. 14 y 17, Const. nac.) y de las que solo pueden ser privados en los supuestos expresamente previstos por ley; máxime al estar involucrados con igual intensidad la salud y subsistencia digna de las personas con discapacidad.
b. Sobre el procedimiento administrativo y el principio de interdicción de la arbitrariedad: partiendo de lo anterior, el juez destacó que el debido procedimiento administrativo previo y el acto administrativo que se dicte en su consecuencia son las primeras garantías con las que cuentan los titulares de las pensiones -y personas en general- frente a la Administración.
En este punto, ahonda diciendo que son procedimiento y acto son exigencias propias y derivadas del principio de interdicción de la arbitrariedad que compele a las autoridades públicas a justificar, de modo expreso y suficiente, sus decisiones.
c. Sobre las vías de hecho administrativas: entendidas como el accionar material que no califica como declaración manifestante de la voluntad estatal, el Juez Federal de Catamarca tuvo especialmente en consideración que si bien la demandada había reconocido haber dado de baja pensiones no contributivas, nunca acreditó en la causa que esto haya sido resultado o puesta en ejecución de un acto administrativo -individual en sentido propio o acumulativo- en el cual, entre otros recaudos, se expresara la causa y los motivos de ese obrar.
Así, apuntó que “no obstante haber enderezado la defensa alrededor de su presunta legitimidad, lo cierto y decisivo resulta ser que, en ausencia de acto administrativo, toda referencia por ANDIS a su validez o regularidad no es más que una afirmación dogmática y sin valor alguno; menos aún para controvertir con éxito la configuración plenamente acreditada de una vía de hecho o actuación puramente material de la Administración–gravemente ilícita y lesiva de derechos fundamentales de los particulares afectados por ellas– respecto de la cual, por tal motivo, resulta inconcebible insinuar siquiera goce ella de presunción de legitimidad y ejecutoriedad”.
d. Sobre la intromisión de competencias vs. el sistema de frenos y contrapesos: lejos de acoger esta defensa, el Juzgado advirtió que la revisión del obrar administrativo gravemente desviado resulta por ese motivo ineludible e impostergable y una garantía de los particulares afectados para el restablecimiento de derechos de los que se han visto privados arbitrariamente. De este modo, dejó en claro que no escapa del control judicial la comprobación de que el ejercicio de las potestades que le competen a la Administración haya discurrido de manera regular y no arbitraria.
En esta línea, sostuvo que si bien la eficiencia administrativa y presupuestaria están en principio exentas del escrutinio judicial al comprometes atribuciones que la Administración ejerce según su criterio de oportunidad y mérito, ello no implica que se pueda omitir dar razones de las medidas que se adoptan.
e. Sobre el planteo de inconstitucionalidad y su abstracción: en este punto, nada se dijo. Esto por cuanto, el Juez manifestó que la gravedad del cuestionamiento constitucional y por derivación lógica la de su resolución exigía reparar no sólo en la norma atacada, sino, incluso, en el contexto actual signado por una circunstancia que resultaba decisiva; esto es, la sanción de la Ley de Emergencia de Discapacidad.
Según su entender, las modificaciones introducidas por ley al régimen de pensiones por discapacidad tenían efectos derogatorios del decreto 843/24, por lo que el planteo se había tornado abstracto.
Sin embargo, teniendo en cuenta el suceso de hechos posteriores a la sanción de esta ley, la solución a esta problemática lejos estaría de encontrarse saldada…
VI. Lo que pasó después
i. El recurso de apelación del Estado Nacional
El 28 de noviembre, ANDIS apeló. En su recurso, insistió en la ausencia de un caso colectivo, en la regularidad del procedimiento llevado adelante, negó la existencia de una vía de hecho, argumentó que se dictaron actos administrativos plenamente válidos, denunció el cercenamiento de las facultades de ANDIS y atacó nuevamente la admisibilidad de la vía, pues el caso requeriría de mayor debate y prueba.
Por todo ello, tildó de arbitraria a la sentencia y aseguró que se había vulnerado la presunción de legitimidad de los actos administrativos y el principio de congruencia procesal, en tanto la parte actora nunca había invocado la ocurrencia de una vía de hecho.
Finalmente, expuso que se habían violado las normas de ejecución de sentencia contra el Estado Nacional y destacó la imposibilidad material y jurídica de cumplimiento de lo ordenado en el plazo de 24 horas.
ii. La aclaratoria del Ministerio Público de la Defensa
Ese mismo día, el Defensor Público Oficial interpuso un remedio para que se aclare la parte dispositiva de la sentencia, dado que resultaba confuso si el pasaje “sin acto administrativo previo” complementa el modo en que deben restituirse las pensiones (así, no haría falta que la demandada emita un acto administrativo previo a la restitución) o caracteriza cuáles son las pensiones que deben restituirse (así, deberían restituirse únicamente las pensiones que se hubieran suspendido sin que la suspensión se base en un acto administrativo previo). Asimismo, planteó que tampoco estaba claro al ordenar que se restituyan todas las pensiones suspendidas “y retenidas”, no queda claro si con “retenidas” se está refiriendo, efectivamente, a los haberes no abonados, más los intereses devengados o no.
En subsidio, interpuso recurso de apelación.
VII. Lo que queda
El mismo 28 de noviembre, el Juzgado Federal rechazó la aclaratoria intentada y concedió los recursos de apelación interpuestos por las partes.
Las denuncias de incumplimiento no tardaron en llegar.
Desde el 5 de diciembre, el incidente en el que tramita la queja deducida por ANDIS por la que se cuestione el efecto con el que fuera concedido su recurso se encuentra “a sentencia”. Por su parte, el pasado 15 de diciembre se llamaron los autos para resolver las apelaciones presentadas.
Lo único seguro es que pronto habrá novedades.
Para ver la sentencia, hacé click acá.
La apelación del ANDIS está disponible acá.
La aclaratoria con apelación en subsidio del Defensor Público la encontrás acá.
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