La Cámara Federal de Apelaciones de La Plata, Sala III, dictó resolución el 31 de octubre de 2025 en la causa «Incidente Nº 1 – ACTOR: GUERRERO IRAOLA, JUAN HONORIO Y OTROS DEMANDADO: PEN Y OTRO s/INC DE MEDIDA CAUTELAR» (Expte. Nro. 13558/2024/1/CA5), confirmando la sentencia de primera instancia que había prorrogado por 6 meses la medida cautelar previamente otorgada y también confirmada por la Cámara. La decisión resulta de especial interés en el marco del litigios contra el Estado, entre otras cosas, porque delimita con precisión los requisitos para extender la vigencia temporal de las medidas cautelares y los estándares de control judicial sobre la actitud procesal de las partes por ellas beneficiadas.
Antecedentes del caso y planteo recursivo
La protección de las trabajadoras del BNA había sido inicialmente ordenada por el Juzgado Federal de Primera Instancia Nº 2, Secretaría Nº 4 de La Plata en clave de medida interina medante decisión del 25 de febrero de 2025.
Posteriormente, por resolución del 13 de marzo el Juzgado confirmó esa tutela mediante el dictado de una medida cautelar que dispuso «SUSPENDER los efectos del Decreto 116/2025, previa caución juratoria que deberán prestar los accionantes. Ello, por el plazo de seis (6) meses, conforme lo dispuesto en el art. 5 de la ley 26.854». Esta cautelar, a su turno, fue confirmada por la Cámara de Apelaciones el 5 de junio.
Luego, frente al pedido de la parte actora, el 11 de septiembre de 2025, el magistrado de grado resolvió extender la vigencia de la medida por seis meses, considerando que las circunstancias que habían justificado su otorgamiento inicial no se habían modificado. Ahora, ante la apelación del BNA y del PEN, la Cámara confirmó dicha extensión.
Los agravios de las demandadas fueron sustancialmente iguales y pueden sintetizarse en cuatro ejes principales; (i) argumentaron la ausencia de sentencia definitiva en el expediente principal, sugiriendo implícitamente que la medida cautelar se estaba prolongando excesivamente sin resolución de fondo; (ii) invocaron el interés público comprometido en el asunto como elemento que debía pesar en la decisión sobre la procedencia de la prórroga; (iii) alegaron la supuesta falta de tratamiento legislativo respecto del Decreto cuya aplicación se encuentra suspendida cautelarmente; y (iv) cuestionaron lo que caracterizaron como una falta de impulso procesal por parte de los actores.
La parte actora contestó ambos recursos en escritos separados, postulando en cada caso la confirmación de la prórroga dispuesta por el Juzgado.
El artículo 5 de la Ley N° 26.854 y sus exigencias
Para resolver la cuestión planteada, la Cámara partió del análisis del artículo 5 de la Ley N° 26.854, norma que regula específicamente el plazo de vigencia de las medidas cautelares en procesos donde el Estado es parte. Esta disposición establece una serie de requisitos procesales de particular rigurosidad, cuya finalidad es equilibrar la necesidad de tutela urgente de derechos con la preservación de la actividad estatal y el interés público.
En lo sustancial, dicho art. 5 dispone lo siguiente: «Al otorgar una medida cautelar el juez deberá fijar, bajo pena de nulidad, un límite razonable para su vigencia, que no podrá ser mayor a los seis (6) meses. En los procesos de conocimiento que tramiten por el procedimiento sumarísimo y en los juicios de amparo, el plazo razonable de vigencia no podrá exceder de los tres (3) meses. […] Al vencimiento del término fijado, a petición de parte, y previa valoración adecuada del interés público comprometido en el proceso, el tribunal podrá, fundadamente, prorrogar la medida por un plazo determinado no mayor de seis (6) meses, siempre que ello resultare procesalmente indispensable. Será de especial consideración para el otorgamiento de la prórroga la actitud dilatoria o de impulso procesal demostrada por la parte favorecida por la medida» .
Esta regulación establece, entonces, tres requisitos acumulativos para la procedencia de la prórroga: (i) solicitud de la parte interesada; (ii) valoración adecuada del interés público comprometido; y (iii) que la extensión resulte procesalmente indispensable. Además, impone un deber específico de control judicial sobre la conducta procesal de la parte beneficiada por la cautelar, exigiendo que ésta haya impulsado el proceso principal y no haya adoptado una actitud dilatoria.
El análisis de la Cámara: subsisten las circunstancias que justifican la tutela cautelar
En su análisis de la cuestión, la Sala III comenzó por considerar si las circunstancias fácticas y jurídicas que habían fundamentado el otorgamiento inicial de la tutela cautelar continuaban vigentes. Al respecto señaló con claridad que «analizadas las constancias y los argumentos ofrecidos, el Tribunal no advierte que las circunstancias fácticas y jurídicas que fueron tenidas en cuenta por el juez para admitir el planteo de tutela cautelar se hayan visto sustancialmente modificadas (artículo 5 de la ley 26.854)».
Para fundar esta conclusión, recordó que la situación ya había sido objeto de un análisis reciente y pormenorizado. Específicamente, mencionó que «en un período temporal reciente, fue motivo de detenido análisis en la resolución del 5 de junio del corriente que confirmó la tutela provisional decretada». Esta referencia evidencia que el tribunal realizó un control en dos niveles: no solo verificó la persistencia de los presupuestos fácticos y jurídicos originales, sino que además corroboró que esa persistencia ya había sido constatada judicialmente en fecha relativamente próxima a la decisión impugnada.
El control de la actitud procesal de la parte actora
Uno de los aspectos más relevantes del pronunciamiento radica en el tratamiento que la Cámara acordó al cuarto agravio de las demandadas, vinculado con la supuesta falta de impulso procesal por parte de la actora. Recordemos que el art. 5 de la Ley N° 26.854 impone expresamente al tribunal el deber de considerar «de manera especial» la actitud procesal de la parte favorecida por la medida cautelar, estableciendo como criterio rector que ella debe haber evidenciado impulso y no dilación.
Al respecto el tribunal fue categórico, apuntando que «en la medida en que no se advierte una demora en el trámite de la causa principal, no es posible concluir que la conducta de la parte actora haya sido negligente o dilatoria, ni que haya tenido la finalidad de obtener de esa medida provisional el mismo resultado que podría haber obtenido de una sentencia definitiva eventualmente favorable a su parte (conf. Fallos 333:1885)».
La cita de Fallos 333:1885 («Grupo Clarín y otros», sentencia del 5 de octubre de 2010) apoya este razonamiento en jurisprudencia de la CSJN que ha sido particularmente exigente en cuanto a la necesidad de evitar que las tutelas provisionales sustituyan indefinidamente el dictado de una sentencia de fondo. La doctrina del máximo tribunal en este punto sostiene que las medidas cautelares deben mantenerse dentro de límites temporales razonables y no pueden perpetuarse sin que la causa principal avance hacia su resolución definitiva.
En tal sentido, recordemos que en dicho precedente sostuvo lo siguiente: «si la sentencia en la acción de fondo se demorara un tiempo excesivo se permitiría a la actora excepcionarse- por el simple transcurso del tiempo -de la aplicación del régimen impugnado, obteniendo por vía del pronunciamiento cautelar un resultado análogo al que se lograría en caso de que se acogiera favorablemente su pretensión sustancial, debiendo entonces ponderarse no sólo la irreparabilidad del perjuicio del peticionante, sino también el del sujeto pasivo de éste, quién podría verse afectado irreversiblemente si la resolución anticipatoria fuera mantenida ‘sine die´».
La carga de la prueba y la ausencia de nuevos elementos
Un tercer fundamento importante de la decisión consistió en que las demandadas no habían aportado elementos suficientes para modificar el mandato cautelar previamente otorgado. En tal sentido, el tribunal señaló que «tampoco se han exhibido argumentos o circunstancias de suficiente entidad para modificar el mandato cautelar otorgado (conf. artículo 202 del CPCCN y artículo 6º de la ley N° 26.854)».
Esta consideración introduce una dimensión importante en términos de carga argumentativa y probatoria: quien pretende la revocación o modificación de una medida cautelar vigente debe demostrar un cambio sustancial en las circunstancias que justificaron su otorgamiento, o bien aportar nuevos elementos que no fueron considerados originalmente. La mera reiteración de argumentos genéricos o la invocación abstracta del interés público (conducta sistemáticamente asumida por el PEN y el BNA en sus escritos) no resultan suficientes si no se acompañan de elementos concretos que demuestren por qué la situación actual difiere de aquella que motivó la tutela cautelar.
La valoración del interés público: un requisito necesario pero no suficiente
Si bien las demandadas invocaron expresamente el interés público comprometido en el asunto como fundamento para revocar la prórroga, el tribunal no consideró que este elemento, por sí solo, resultara determinante. En este sentido, recordemos que el art. 5 de la Ley N° 26.854 exige al juez realizar «una valoración adecuada del interés público comprometido en el proceso».
Ese interés público, sin embargo, no opera como un veto automático a la extensión de las medidas cautelares contra el Estado, sino como un factor que debe ser ponderado de manera «adecuada» y conjuntamente con los demás presupuestos legales. La Cámara efectuó esa ponderación al considerar que la persistencia de las circunstancias justificantes del dictado de la medida y su prórroga, así como la actitud procesal diligente de la parte actora, justificaban la continuidad de la tutela aún cuando el asunto involucra cuestiones de interés público.
Esta aproximación resulta coherente con la jurisprudencia en materia de tutela de derechos de incidencia colectiva, que ha sostenido reiteradamente que la existencia de interés público no puede ser invocada como obstáculo absoluto para la protección judicial de derechos fundamentales. En casos como el presene, el interés público está, precisamente, en que los derechos sean respetados y en que el control judicial de los actos estatales pueda ejercerse efectivamente.
Impacto y relevancia del pronunciamiento
La sentencia analizada presenta múltiples aristas de interés para el litigio colectivo y la tutela de derechos fundamentales frente a acciones estatales inconstitucionales.
En primre lugar porque, según vimos, delimita con precisión los estándares que deben aplicarse para prorrogar medidas cautelares en procesos donde el Estado es parte, estableciendo un equilibrio entre la necesidad de tutela provisional efectiva y las exigencias de celeridad procesal y respeto al interés público.
En segundo término, refuerza la importancia del control judicial sobre la actitud procesal de las partes, especialmente de aquella que se beneficia con la medida cautelar. Este control no debe ser meramente formal o aparente, sino que debe anclarse en datos objetivos del expediente: ¿avanza la causa principal? ¿existen demoras atribuibles a la actora? ¿se está utilizando la medida como sustituto de la sentencia definitiva?
En tercer lugar, la decisión ratifica que la invocación genérica del interés público no resulta suficiente para denegar la prórroga de una medida cautelar si persisten las circunstancias que justificaron su otorgamiento inicial. Esta aproximación resulta fundamental en el contexto del litigio de interés público, donde frecuentemente las medidas cautelares suspenden la aplicación de normas de alcance general.
Finalmente, la sentencia se inscribe en una línea jurisprudencial consolidada que busca garantizar la efectividad de la tutela judicial en procesos contra el Estado, sin por ello desconocer las particularidades y exigencias propias que emergen cuando se afecta la actividad estatal.
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