El 30 de mayo de 2025, en el caso “Troiano, Gabriela Alejandra y otros c/PEN y otro s/Amparo” (Expte. N° 27904/2022/CA), la Sala I de la Cámara de Apelaciones Federal de La Plata, resolvió: (i) confirmar la sentencia recurrida, por la cual se había rechazado la demanda que pretendía ordenar al BCRA la forma en que deben emitirse los billetes; (ii) comunicar a ambas cámaras del Congreso Nacional las cuestiones debatidas, exhortando a que tomen la intervención de su competencia; y, (iii) rechazar el recurso de apelación respecto a la regulación de honorarios.
En este posteo: (i) recuperaremos los argumentos que el tribunal utilizó para justificar cada una de esas decisiones; y, (ii) plantearemos algunas críticas y dudas que la decisión nos genera, tanto en términos lógicos-jurídicos como procesales-sustanciales.
¿Por qué el tribunal confirmó la sentencia de grado?
Los argumentos utilizados fueron:
(i) La forma en que ha sido planteada la pretensión por parte de la actora no deja espacio a que el tribunal pueda hacer lugar a lo postulado, ni siquiera en el marco de flexibilización del principio de congruencia propio de este tipo de conflictos colectivos. Ello así, porque “en principio no es [facultad] del Poder Judicial establecer la forma en que debe ser llevada adelante determinadas políticas públicas que son resorte de los restantes poderes del Estado. No es posible establecer la obligatoriedad de que la moneda de curso legal sea de una manera específica -ej. tamaño- tal como pretende la parte actora” (considerando XIII).
(iii) Los testimonios acompañados como prueba no fueron ofrecidos en la forma de estilo al tiempo de presentar la demanda. Fueron elaborados por la actora sin el debido contralor del juez y la demandada, por tanto -y sin que ello implique emitir valoración alguna sobre el contenido o sobre los testigos- mal pueden entonces tener el valor definitorio que pretende la recurrente en sus agravios.
(iv) Ante la comprobación por parte de la demandada de las diversas medidas que vienen adoptando en pos de hacer reconocible para las personas con discapacidad visual los billetes de curso legal -reseñadas por el juez de grado-, no es dable concluir que exista la arbitrariedad e ilegalidad manifiesta en la forma requerida para que proceda el amparo.
¿Por qué el tribunal dispuso exhortar al Congreso?
Sin perjuicio del rechazo de la pretensión planteada, el tribunal exhortó “al Poder Legislativo a que tome la debida intervención sobre la problemática planteada, para que (…) a la mayor brevedad posible, brinde un tratamiento adecuado a las cuestiones constitucionales y convencionales involucradas del colectivo de personas con dificultad o discapacidad visual, contemplando asimismo su participación. Ello (…) sin perjuicio de las medidas que adopte el Poder Ejecutivo, el cual se encuentra debidamente anoticiado del asunto por conducto de estas actuaciones”. Para justificar la decisión sostuvo que:
(i) No está vedado al Poder Judicial precisar determinados objetivos que deben ser alcanzados por los otros poderes. Acto seguido, recuperó expresamente dos aspectos centrales para el análisis de la política pública cuestionada. Primero, el hecho que la CN consagra un “particular deber de cuidado respecto de las personas con discapacidad” (art. 75 inc. 23). Segundo, que la reforma constitucional de 1994 dio un nuevo impulso al desarrollo del principio de igualdad sustancial para el logro de la tutela efectiva de colectivos de personas en situación de vulnerabilidad, estableciendo medidas de “acción positiva” en beneficio de ellas.
Bajo tales premisas, afirmó que “las demandas de igualdad aspiran a un orden social en que las personas se encuentren en pie de igualdad democrática, esto es, que las decisiones comunes sean tomadas con la participación de todos (inclusión), de acuerdo al peso del mejor argumento”. Inclusive, añadió que “en el [escrutinio] de igualdad por insuficiencia el punto de partida del examen es, también, el examen de idoneidad/adecuación técnica. El elemento que se debe identificar es la acción atacada por insuficiente, que en el caso son los billetes con las medidas adoptadas por el BCRA al efecto”.
(ii) Atento la complejidad de la materia discutida -esto es, los aspectos técnicos que deben poseer las monedas y billetes para la detección de personas con discapacidad visual- la importancia y tutela preferente de los sectores involucrados exigen de la magistratura una solución eficaz en el marco de una discusión colectiva. No obsta a esa conclusión el hecho de que no se halla corroborado en autos la arbitrariedad e ilegalidad manifiesta necesaria para que proceda el amparo en la forma que pretendían los actores, dado que -sin perjuicio de las deficiencias probatorias y procesales advertidas con anterioridad- el rechazo sin más del amparo dejaría latente y sin solución un conflicto donde los intereses del colectivo mencionado se encontrarían afectados.
(iii) Las obligaciones jurídicas reconocidas en el artículo 4.1, incisos a, b y h de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, conlleva para los Estados Partes el deber de asegurar y promover el pleno ejercicio de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas con discapacidad, adoptando toda clase de medidas.
(iv) Las autoridades públicas deberían considerar -con la debida atención- las opiniones y perspectivas de las personas con discapacidad y las diversas organizaciones que las nuclean, cuando examinen cuestiones relacionadas directamente con aquellas.
(v) Las actoras plantearon como objeto de su pretensión que sea incluida la participación del colectivo en la decisión de las políticas públicas que las afectan, siendo el Poder Legislativo el ámbito natural de discusión al efecto. Además, señaló que “el federalismo es un sistema cultural de convivencia, cuyas partes integrantes no actúan aisladamente, sino que interactúan en orden a una finalidad que explica su existencia y funcionamiento y, por lo tanto, el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas debe ser ponderado como una interacción articulada”.
(vi) La fijación de un plazo indeterminado no significa que la sentencia sea meramente declarativa, ni que deje librado su cumplimiento al arbitrio de los órganos estatales competentes, pues la pauta temporal “a la mayor brevedad posible” contiene un límite claro, que implica el requerimiento de una conducta urgente.
¿Bajo qué argumentos el tribunal rechazó la apelación sobre los honorarios?
Rechazo y exhortación: omisiones cuestionables en un binomio inconsistente
La decisión en comentario nos suscita objeciones de distinto tenor. Vamos a plantear las más relevantes, de forma breve y esquemática.
Comencemos por las más obvias: la Cámara se desentiende de la decisión de instancia, aunque la confirma y rechaza el recurso por inexistencia de arbitrariedad. Expliquemos las contradicciones.
Si leemos el considerando quinto de la decisión del juez de grado, advertiremos que trató expresamente la razonabilidad de la política pública, efectuando una serie de apreciaciones categóricas en torno a la inexistencia de derechos por parte del colectivo; de la juridicidad del tratamiento dispensado por las autoridades; de su razonabilidad; o, de la imposibilidad de imponer una solución distinta, en función de la división de poderes. En ese sentido, dijo:
1) “Conforme surge del informe circunstanciado del BCRA, el banco ha adoptado diversas medidas para hacer efectivas las políticas de protección y promoción de los derechos humanos de las personas con discapacidad y ha realizado un diseño específico del dinero que permite la diferenciación de los billetes y monedas por tacto, así como la existencia de cajeros con servicios de audio para personas con discapacidad visual. Se aprecia así que el Estado, lejos de incurrir en omisión, ha implementado una política monetaria que recepta la situación del colectivo y procura su reconocimiento”.
2) “De ello es posible concluir que el Banco Central de la República Argentina no ha violado los derechos y garantías amparados en esta acción, en tanto ha establecido mecanismos de accesibilidad de las personas con discapacidad visual a los billetes y monedas de curso legal en la República Argentina; y esas medidas aparecen razonables, lo que impone un límite que obsta al reconocimiento de la pretensión de la actora. Así no se advierte arbitrariedad o ilegitimidad en el actuar de la demandada, sino que el planteo traduce más bien, una distinta apreciación de la cuestión”.
3) “La presente acción persigue la adopción de una técnica de diferenciación en concreto, esto es la impresión de billetes de diferente tamaño, reputada por los accionantes como la técnica más eficiente para la distinción de los billetes. No obstante la opinión vertida por el colectivo afectado y las posibles ventajas que puede tener dicho diseño por sobre el diseño estructurado por las autoridades de aplicación en la materia, lo cierto es que no es función del Poder Judicial determinar las políticas públicas, ni efectuar decisiones sobre qué acción deben emprender en concreto los otros poderes del estado para el cumplimiento de sus fines”.
4) “Dicha tarea de diseño de los billetes forma parte del ejercicio de una facultad discrecional y privativa de otro poder del Estado y su ejercicio parece razonable. En ese marco, no es competencia del Poder Judicial determinar en concreto el diseño de los billetes por distinto tamaño, tal como se pretende a través de esta acción”.
5) “Habiendo el BCRA adoptado un diseño que permite su distinción por personas con discapacidad visual, y no habiendo violado los derechos y garantías reconocidos al colectivo afectado, no es posible para este judicante ordenar y disponer que los nuevos billetes deban tener diferente tamaño, en tanto no es competencia de los jueces inquirir sobre el mayor o menos grado de acierto con que los otros poderes del estado, en ejercicio de sus facultades han elegido y diseñado la nueva familia de billetes, aun cuando dicha técnica de distinción por tamaños pudiera, eventualmente, ser considerada más efectiva para la distinción del dinero”.
Como podemos advertir, el conocimiento del juez de grado fue amplio y categórico. Tanto así que, como luego señalaremos, resulta difícil pensar qué argumentos podrían utilizarse en otro proceso para revertir el juzgamiento que sobre la política cuestionada se realizó (art. 13 y concs., Ley N° 16986). El recurso de la actora se inscribe en la misma línea: cuestionando cada uno de los aspectos que el juez afirmó para rechazar la pretensión. Esa era la congruencia habilitante para la Cámara, la cual definía su competencia. Congruencia que termina desconociendo tanto en términos sustanciales como procesales.
Sustancialmente, porque ratifica la decisión de grado, pero omite tratar la razonabilidad de la política. El juez de instancia sí trato la razonabilidad. Lo hizo reconociendo que existían políticas tendientes a garantizar los derechos del colectivo, las cuales estimó razonables y negando la posibilidad de reconocer lo solicitado en razón de distintos argumentos. Uno de ellos, que no es su competencia pronunciarse sobre cuál medida es la más adecuada, en tanto conforma una potestad discrecional de los poderes políticos. La Cámara nunca la trató, de forma directa y expresa.
Procesalmente, porque modifica la congruencia habilitante, al trastocar la razón del rechazo: el juez de grado juzgó de modo definitivo la contienda y la Cámara la rechaza porque la arbitrariedad o ilegalidad no es manifiesta. Como podemos advertir, son cosas diversas que la decisión del tribunal de alzada -en el marco de la congruencia habilitante- no explica.
Una segunda objeción dice relación con el modo en que (no) se trabajó el análisis de la razonabilidad de la política pública, sea por la omisión del test de razonabilidad y/o la invocación indebida de facultades discrecionales para renunciar al ejercicio de su competencia.
En relación al primer aspecto, ambas instancias sostienen la existencia de medidas que entienden razonables para garantir el derecho comprometido, pero nunca explican cómo y por qué dichas medidas son razonables (necesarias, proporcionales y adecuadas) para garantizar los derechos comprometidos en la política pública cuestionada y los objetivos que -bajo esa misma lógica- la estructuran. Afirmar que el BCRA y la Casa de la Moneda han adoptado medidas para que las personas ciegas puedan identificar la moneda es una cosa. Explicar cómo esas medidas (no) son proporcionales, necesarias y adecuadas a tal fin, en y a partir del caso concreto, algo distinto. Ese era el corazón de la pretensión inicial y recursiva.
En el caso de la Cámara esto resulta más cuestionable, producto de las valiosas consideraciones que realiza en términos de derechos. Por ejemplo, afirma que “en el examen de igualdad por insuficiencia el punto de partida del examen es, también, el examen de idoneidad/adecuación técnica. El elemento que se debe identificar es la acción atacada por insuficiente, que en el caso son los billetes con las medidas adoptadas por el BCRA al efecto”. ¿Cómo se realizó ese test de razonabilidad en el caso?
La omisión de dicho análisis se complementa con un ariete que clausura de modo definitivo la discusión: “no es resorte del poder judicial establecer la forma en que debe ser llevada adelante determinadas políticas públicas”. Ambas decisiones afirman ello. Esto también es cuestionable, aún asumiendo posiciones conservadoras o pensando en lógicas procedimentales de la justicia.
En la lógica de la ortodoxia administrativa, el ejercicio de facultades discrecionales debe superar -en el caso concreto- el test de razonabilidad. Es deber de la magistratura analizar si la política es razonable para garantizar los derechos comprometidos. Si es irrazonable, aparece la pregunta sobre cómo se vincula y qué mandato. Allí podrá abstenerse de fijar una política y conminar a los otros poderes bajo el entendimiento que es su facultad. Pero, como ocurre en el caso, no puede renunciar a explicar cómo esa política adoptada no permite a las personas ciegas identificar los billetes, bajo el pretexto de que es una facultad propia del resto de los poderes. La facultad del resto de los poderes es adoptar políticas que satisfagan razonable y adecuadamente los derechos exigibles y, del Poder Judicial, escrutar si son razonables en el caso en concreto.
También aparece aquí el problema de la no participación en el diseño. Dicha circunstancia hubiera justificado, bajo una visión procedimentalista de la justicia, la invalidación de la política instrumentada y la conminación a valorar la voz de las personas afectadas.
Por último, cabe señalar que nuestras experiencias en la justicia marcan múltiples modos de vinculación entre los poderes naturalmente políticos y la justicia. Por ejemplo, en el recordado precedente Quisberth Castro, la CSJN invalidó una política por irrazonable y fijó parámetros de mínima que debían ser considerados en el diseño de cualquier otra política en la materia. Podemos traer a cuento Mendoza, Verbitsky o innumerables supuestos. Ejemplos que sirven para mostrar el deber de ejercer el control de razonabilidad de cualquier política y las múltiples variantes existentes para repensar la relación entre autoridades públicas en la satisfacción de derechos, bajo un enfoque de derechos.
En esa tesitura, si bien la Cámara termina rechazando bajo el argumento de la incompetencia, parece inscribirse en esa línea cuando afirma que “no está vedado al Poder Judicial precisar determinados objetivos que deben ser alcanzados por los otros poderes”.
Un tercer aspecto que nos resulta objetable es cómo se leyó e hizo hablar a la pretensión. Es cierto que la actora peticiona que se ordene “como política pública regular e invariable el diseño, con consulta y participación del colectivo, de billetes y monedas de circulación legal de forma que sean certeramente detectables al tacto según su diferente tamaño en cada valor; esto sin excluir, a todo evento, que posean marca en braille y que sus colores sean brillantes”. La Cámara se toma de dicho punto para decidir que el modo en que fue planteada la pretensión, “no deja espacio a que el tribunal pueda hacer lugar a lo postulado, ni siquiera en el marco de flexibilización del principio de congruencia propio de este tipo de conflictos colectivos (considerando XIII)”.
Lo primero que podríamos alegar es que, el planteo de la actora tiene un objeto expreso que fue omitido: invalidar por irrazonable la política. Esa era la pretensión. Luego, estaba la solución propuesta: el tamaño de los billetes. Pero el corazón del caso era que, la política instrumentada, no era razonable para garantizar que las personas ciegas puedan identificar los billetes. Anular esa opción como válida y razonable. Sobre ese punto, el tribunal podría haber dicho: esta política es irrazonable, no me compete definir cuál es la más razonable -por más que ambas instancias reconocen que el tamaño lo es- y remitir a los poderes naturalmente políticos.
Lo segundo que nos interesa remarcar es que de la lectura integral de la demanda surgen elementos que parecerían admitir otra lectura de la pretensión, sea que los pensemos en términos tradicionales o desde una perspectiva más heterodoxa (v.gr., flexibilidad procesal). En especial, teniendo en cuenta el tipo de conflicto, los sujetos y bienes involucrados.
Por ejemplo, en la demanda puede leerse que “nos presentamos y peticionamos personas ‘afectadas’ en nuestra condición de discapacidad visual, por la discriminación estructural que se expresa en la falta de ajuste para la accesibilidad de billetes y monedas de curso legal en la Argentina”; “insistiremos en que el tamaño de los billetes según el valor (al estilo europeo) no puede faltar en el futuro diseño, es decir, es un recaudo imprescindible. Luego la autoridad monetaria cuenta con facultades para agregar nuevos mecanismos de identificación, pero el tamaño, insistimos, no puede faltar”; o, “el Banco Central y el Poder Ejecutivo nacional deberán informar en el proceso que aquí abrimos, cuál es el estado actual de la cuestión que se trae ante VS. (…) En otras palabras, la parte demandada deberá explicar cómo planifica revertir en lo inmediato el estado de inconstitucionalidad forjado por la omisión del propio Estado y que pesa sobre el colectivo aquí representado (art. 43 CN.) al no poder acceder a la identificación táctil de billetes (art. 2 y 9, Convención), siendo que nada indica (ni su tamaño ni su relieve, tanto menos su color) el símbolo monetario y su valor”.
Un cuarto punto dice relación con el modo en que se ejerció la valoración y distribuyeron las cargas. La recurrente recordó la presunción de discriminación, la inversión de la carga probatoria y el deber de escrutinio estricto o agravado existente en el caso. Ninguna de las dos decisiones dice nada sobre ello, en ningún sentido, circunstancia que resultaba objetable porque -la carga de demostrar la razonabilidad de la política en términos de necesidad, adecuación y eficacia- era del Estado.
Un quinto aspecto se asocia con la falta de consideración de las declaraciones de las partes no videntes, las cuales fueron incorporadas como “testimonios”. Aquí hay un dato trascendental que no puede pasar desapercibido: el juez de instancia tuvo por incorporado los testimonios y la parte demandada argumentó en torno a ellos. Acá consta el escrito que adjunta los testimonios, acá los testimonios, acá el proveído que los incorpora, acá la contestación de la demandada y acá el proveído que tiene presente dichas manifestaciones.
En relación al juez de instancia, lo cuestionable es que -a pesar de todo ello- no se hizo cargo de los testimonios como elementos para analizar la razonabilidad de la política pública que convalida. Respecto de la Cámara, advertimos dos problemas.
Primero, se desentiende de la congruencia decisoria: el juez de instancia al decidir sostuvo que “sin perjuicio de no formar parte de los elementos de prueba proveídos y toda vez que se trata de manifestaciones efectuadas por quienes integrarían el colectivo de personas representadas en estas actuaciones, incorpórense los testimonios acompañados por la parte actora”.
Segundo, confunde la naturaleza de los “testimonios”. Como señala el juez de grado, se trata de declaraciones de parte y no “prueba testimonial”. Es cierto que podría sostenerse que, siendo “prueba confesional”, igual debería ser sometido al contradictorio. Pero no es el razonamiento que estructura la decisión de la Cámara, que asume a dicha prueba como testimonial, cuando en realidad son parte de declaraciones de parte de personas que integran el colectivo y que ratifican las líneas planteadas en la demanda. Si iban a declarar su inoponibilidad, deberían haber explicado porqué no pueden ser considerados como parte de la “demanda”.
Sobremanera, porque como expone la actora en el recurso: “los testimonios que hemos acompañado y puesto a disposición del proceso -que la sentencia no registra- dan cuenta exhaustiva de estas vivencias y a nadie se le ocurre señalar que la identificación ‘táctil’ –que el Sr. Juez aquo considera suficiente dando tan sólo crédito a las manifestaciones del Banco Central y del Estado Nacional- resulta franca y segura”.
Un sexto punto es el vinculado con el alcance de la cosa juzgada en función de la decisión de grado y los argumentos centrales que la Cámara ratifica. El artículo 13 de la Ley N° 16986 establece que la “sentencia firme declarativa de la existencia o inexistencia de la lesión, restricción, alteración o amenaza arbitraria o manifiestamente ilegal de un derecho o garantía constitucional hace cosa juzgada respecto del amparo, dejando subsistente el ejercicio de las acciones o recursos que puedan corresponder a las partes, con independencia del amparo”.
Ahora bien, si la decisión consistió en afirmar que la política es razonable y que no es competencia del Poder Judicial: (i) invalidar la escogida; (ii) definir otra; u, (iii) ordenar que los billetes sean de distinto tamaño como forma de garantizar los derechos en juego, ¿qué caso queda subsistente?
Estos aspectos, la lectura amplia del citado artículo 13 o el hecho que las cosas juzgadas en materia colectiva no estén claras (pensando en el secundum eventum litis como regla), puede favorecer su “reedición” o transmutación en otra cosa similar. En especial, porque a pesar del rechazo, el vaso medio lleno es la exhortación.
Exhortación que nos resulta difícil de explicar, si analizamos la confirmación de la decisión de grado, sus argumentos y lo hecho en Cámara. El Congreso podría decir, ¿a qué me exhorta si su sentencia dice que la política pública es razonable? La Cámara dirá: yo rechacé porque la actora no acreditó que era “manifiestamente arbitraria”, no porque fuera razonable. En los hechos, ¿fue así?
Bajo esa lógica, podría existir compatibilidad entre el rechazo (por no arbitrario) y el deber de ajustar razonablemente porque hay una vulneración de derechos. No obstante, la sentencia es categórica en el reconocimiento: “al Poder Legislativo a que tome la debida intervención sobre la problemática planteada, para que (…) a la mayor brevedad posible, brinde un tratamiento adecuado a las cuestiones constitucionales y convencionales involucradas del colectivo de personas con dificultad o discapacidad visual, contemplando asimismo su participación. Ello (…) sin perjuicio de las medidas que adopte el Poder Ejecutivo, el cual se encuentra debidamente anoticiado del asunto por conducto de estas actuaciones”.
Nos parece extraordinario y muy valioso, aunque nos resulte -otra vez- difícil explicar cómo se concilian ambos extremos. Inclusive, cuando explica el alcance del concepto jurídico indeterminado “a la mayor brevedad posible”, la Cámara sostiene que “contiene un límite claro, que implica el requerimiento de una conducta urgente”.
Una lectura posible es reconocer el dinamismo del conflicto y su actualidad. Puede que hoy, los usos del dinero digital impongan la necesidad de otros ajustes. También es cierto que, tanto el caso originario como los futuros, requieran de cierto caudal probatorio que no fue adecuadamente planteado y que la Cámara -ante la vulneración del contradictorio- surfea como puede. En todo caso, la exhortación servirá para reconocer que ninguna disputa de derechos es de una vez y para siempre y que las instancias (políticas y judiciales) de discusión son parte de un continuo inacabado y no compartimentos cerrados y excluyentes.
¿Los honorarios? Hermosos autos sin motor
Tanto en instancia como en Cámara se trabaja con la dimensión colectiva y sus elementos. Se reconoce que el caso colectivo es diverso del individual, que tiene su propia configuración y recaudos. En esa lógica, reconocen su complejidad e importancia social, económica o política. Sin embargo, cuando van a regular honorarios, aplican las reglas como si fueran casos individuales. Esto significa desmantelar cualquier tipo de incentivo para litigar colectivamente.
En ese sentido, la decisión de la Cámara tiene dos puntos objetables. Primero, que asimila ambas dimensiones, sin más. El artículo 48 de la Ley N° 27423 estatuye que “por la interposición de acciones de (…) amparo, en caso de que no puedan regularse de conformidad con la escala del artículo 21, se aplicarán las normas del artículo 16, con un mínimo de veinte (20) UMA”. El legislador omite la dimensión colectiva, soslayando la necesidad de reglas diferenciadas. Sin embargo, los artículos 48, 16 y concordantes, brindan margen suficiente para hacer una interpretación razonable, cuando se reconocen las diferencias entre un caso individual y otro colectivo. Segundo, que el rechazo de la apelación es dogmático: reproduce los estándares del artículo 16 sin explicar cómo se aplican al caso.
Por acá les dejamos las sentencia de primera y segunda para que la lean completa.
Acá encuentran la demanda y aquí el informe de la Casa de la Moneda.
Por acá está el recurso de apelación.
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