El 8 de mayo de 2025, la Sala I de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, en el caso “Fiscalía General Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial y otro c/GCBA y otro s/Proceso de conocimiento” (Expte. 31698/2009), por mayoría, resolvió -al confirmar la sentencia apelada- que el Ministerio Público Fiscal (MPF) no está legitimado para accionar en representación de intereses colectivos sin una habilitación normativa expresa.
La mayoría estuvo conformada por el voto del juez Rodolfo Facio, al que adhirió sin más su par José Luis López Castiñeira. La jueza Clara María do Pico reconoció legitimación al MPF, votando en disidencia.
En este posteo: (i) recuperaremos los principales argumentos que abastecen ambas posiciones; y, (ii) criticaremos el voto mayoritario. En los dos casos, procuraremos ser esquemáticos y breves. También señalaremos dos circunstancias que entendemos claves en la problematización del caso y su resolución: (i) la dimensión del tiempo; y, (ii) la discrecionalidad interpretativa. En especial, en contextos de déficits reglamentarios y en marcos institucionales con escasa o nula rendición de cuentas.
¿Sobre qué versaba el caso y qué decidió la jueza de instancia?
La Fiscalía General ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial promovió una acción declarativa de certeza (art. 322 del CPCCN) contra el Gobierno de la CABA para que:
1) Se declare la inconstitucionalidad de la Ley N° 2875 sancionada por la Legislatura de la CABA en cuanto dispone: (i) la creación de un registro público de comercio y de control de las personas jurídicas en ese ámbito; y, (ii) el traspaso de las funciones y las competencias de la IGJ al registro local mediante un convenio con el “gobierno de la Nación”.
2) Se declare que “el registro y la fiscalización de sociedades extranjeras son asuntos de materia federal que no pueden traspasarse a un órgano creado en la Ciudad de Buenos Aires. Ello conduc[iría] a declarar la inconstitucionalidad sobreviniente del art. 34 del Código de Comercio y de las Leyes N° 21768 y 22280”.
La IGJ -en nombre y representación del Estado Nacional- se presentó en juicio y solicitó intervenir en el pleito en los términos del art. 90 inc. 2 del CPCCN. Lo propio hizo el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos nacional, adhiriendo a la pretensión del MPF en lo concerniente a la declaración de inconstitucionalidad de la Ley 2875 y a la medida cautelar requerida.
El 26 de febrero de 2016, a jueza de instancia hizo lugar a la excepción de falta de legitimación activa opuesta por la demandada y rechazó la demanda sin especial imposición de costas. La sentencia puede leerse aquí.
¿Qué decidió la mayoría y en base a qué argumentos?
Los argumentos que estructuran la posición mayoritaria pueden leerse entre los considerandos XXV y XXXII del voto del juez Facio. Ellos son:
1) El MPF no está legitimado para invocar como parte demandante la representación de intereses colectivos. Ello así, porque: (i) los artículos 42, 43 y 120 de la CN no le atribuyen dicha aptitud procesal. Cuando los constituyentes quisieron asignar dicha facultad así lo hicieron, en términos claros y precisos, tal como puede verse en la segunda parte del artículo 43 de la Ley Suprema.
En dicha norma constitucional el Ministerio Público Fiscal no está enunciado entre los sujetos que allí se prevé. Esta circunstancia resulta decisiva para rechazar su tesis si se tiene en cuenta que, de acuerdo con una pauta interpretativa establecida por la Corte Suprema en materia de textos jurídicos, la inconsecuencia o la falta de previsión del legislador no se supone. Además, dicha aptitud procesal tampoco se desprende de la Ley N° 27148, que amplió las competencias del MPF. El artículo 31 inciso b de dicha ley es claro y contundente en su contenido en cuanto alude -sin ambigüedad alguna- a que la facultad de peticionar podrá ser ejercitada en el contexto de una causa que se encuentre «en trámite».
2) El artículo 6, inciso “d” de la Ley N° 22315 debe ser interpretado en el marco de las funciones de fiscalización asignadas a la IGJ, que se limitan al registro y al control de las actividades desplegadas por los particulares frente a las violaciones del orden público que aquéllos cometan por medio de las operaciones sujetas a control.
3) Si, por vía de hipótesis, se dejase de lado la ausencia de una norma atributiva de competencia para promover una demanda con el objeto de tutelar derechos de incidencia colectiva, el MPF tampoco ha expresado, con la claridad que exige la Corte Suprema en los precedentes examinados, cuál sería el bien jurídico cuya tutela se persigue.
En ese sentido, sostiene que “la mera aseveración de que la demanda pretende la protección del ‘orden público negocial’ o la ‘seguridad de las transacciones’ o, lisa y llanamente, un ‘interés social’, no constituye el cabal cumplimiento de esa carga que pesa sobre quien invoca un supuesto de legitimación anómala o extraordinaria. Ese defecto, lógicamente, también repercute en la delimitación del sujeto colectivo cuya representación se pretende: al no ser claro cuál es el bien jurídico tutelado, tampoco puede precisarse quienes son los sujetos titulares de la relación jurídica sustancial que son, a fin de cuentas, los que componen el universo de representados”.
4) Las consideraciones formuladas por el MPF para objetar la afirmación que hizo la jueza acerca de la necesidad de que una ley especial autorice su actuación “para la defensa de los intereses generales” traducen una discusión de carácter abstracto y teórico que no resulta trascendente ni útil para la solución de la contienda. Ello es así, habida cuenta de que más allá del carácter general o particular que puede ostentar una norma que confiera una determinada competencia -cuestión cuya elucidación puede ser ya en sí dificultosa-, el aspecto crucial consiste en que dicha norma -más allá de su tipología- verdaderamente exista y fije esa competencia.
5) El artículo 31 inciso “c” de la Ley N° 27148 expresamente menciona la facultad del MPF de “interponer las acciones previstas en la ley 24.240”. Esas “acciones” son las que están contempladas en el artículo 52 de esa ley que, en síntesis, prevé su actuación como parte actora en tutela de los derechos de incidencia colectiva de consumidores o usuarios. Si la Ley 27148 le atribuyera la legitimación colectiva como asevera, el reenvío que efectúa el artículo 31 inciso “c” de esa norma, carecería de sentido en tanto sería superfluo. Como contracara, si el Congreso Nacional efectuó una remisión a otra norma que atribuye al MPF la condición de “legitimado anómalo” esa circunstancia no significa que dicha facultad se encuentre prevista en la ley orgánica.
6) Más allá de las diversas interpretaciones que puedan ser efectuadas sobre las normas jurídicas involucradas, no advierte que el ordenamiento jurídico confiera al MPF la legitimación procesal activa para ser parte en este juicio, por lo que no se configura una causa o controversia que habilite la actuación del Poder Judicial en los términos del artículo 116 de la Constitución Nacional.
7) Los ribetes fácticos y jurídicos del precedente “Clínica Marini” de la Corte Suprema (Fallos: 336:908) difieren sustancialmente con las cuestiones debatidas en este juicio. En particular, no era materia de controversia la legitimación del MPF para defender los “intereses colectivos” y De hecho, su intervención fue invocada y admitida en función de la tutela del orden jurídico en su integridad en un supuesto en que la ley concursal prevé —específicamente— su condición de parte.
8) Si el Estado Nacional hubiese considerado que el pronunciamiento apelado debió tratar la cuestión sustancial del pleito y no lo hizo, tenía a su disposición el recurso de apelación para impugnarlo. Empero, el propio Estado Nacional expuso que no ha existido un pronunciamiento sobre el fondo que “pudiera tener los efectos de cosa juzgada respecto de la constitucionalidad de la normativa objeto de la disputa” y que, por ende, “carece de un agravio concreto que justifique la expresión de [reproches]” contra el pronunciamiento de primera instancia.
¿Cuáles fueron los argumentos de la disidencia?
Los principales argumentos esgrimidos por la jueza Clara María do Pico para acoger el recurso y reconocer legitimación al MPF, fueron:
1) Existe un pronunciamiento del 25 de abril de 2011 donde la Cámara afirma que:
(i) “no se podía considerar manifiesta la falta de legitimación activa que la demandada atribuyó a la Fiscalía General de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial”. Ello por cuanto, en atención a lo dispuesto en los arts. 120 de la CN, 1, 25 inc. a) y b) y 37 inc. b) de la Ley 24.946 y, en particular el 6 inc. d) de la Ley 22.315, el MP tiene a su cargo “la defensa de la legalidad del orden jurídico en su totalidad y de los intereses generales de la sociedad”; y,
(ii) existía un caso concreto. Allí también se agregó que “[e]n la medida que la referida representante del MP ha promovido la acción en cabeza de las actuaciones con la expresada finalidad de proteger el orden público negocial y los derechos de los ciudadanos frente a la inseguridad jurídica que podría generar la duplicidad de registros societarios operando en una misma jurisdicción —la Ciudad de Buenos Aires—, no parece que pueda válidamente negarse la presencia del ‘caso’ judicial exigido por el art. 116 de la Constitución Nacional como requisito habilitante del válido ejercicio de la función judicial, en la medida que lo ‘pretendido’ no es una mera opinión consultiva por parte del Poder Judicial, sino el dictado de un acto jurisdiccional que preserve los intereses colectivos que se invocan como afectados”.
Si bien se trataba de un pronunciamiento cautelar, la jueza expresamente señala que “la sentencia apelada no contiene argumentos que me persuadan de modificarlo. La llamada Ley Cafiero, que da los límites de la competencia entre la Nación y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, dice en su artículo décimo que ‘[e]l Registro de la Propiedad Inmueble y la Inspección General de Justicia continuarán en jurisdicción del Estado Nacional’. Esa ley, sólo puede ser modificada por otra ley”.
2) La Fiscalía General es titular de la relación jurídica sustancial. En ese sentido, afirmó que “tal como surge de una razonada lectura de los precedentes de la CSJN, en ciertos casos, las leyes autorizan al MP a actuar en determinados procesos (con o sin reconocimiento del carácter de ‘parte’). Es en esos supuestos en los que el MPF necesitará una autorización normativa expresa para poder actuar. Es que allí no ingresa al proceso para defender un interés propio, sino aquél que la norma procura proteger al brindarle participación. Pero ese presupuesto de actuación no corresponde verificarlo en un caso como el presente, en el cual se observa la afectación a un interés propio de quien promueve la acción (entendiendo a éste como propio de la persona que el órgano representa)”.
El art. 6 inc. d de la Ley N° 22315 faculta al MPF a ejercer acciones judiciales cuando esté comprometido el orden público, regla que es avalada por las interpretaciones del máximo tribunal (fallos 331:2257 y 346:970) cuando se invoca un derecho propio vinculado a sus competencias legales.
En particular, recuerda que “las cláusulas transitorias primera y segunda de la Ley 2875 reflejan claramente la sustracción de parte de su competencia (ya que ‘los recursos previstos en el Capítulo IV tramitarán ante la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativa y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires’, frente a la cual no actúa el Ministerio Público de la Nación) sin que en esa modificación de competencias intervenga el Congreso de la Nación”.
3) Frente a la alegada afectación a sus funciones [es in] necesario exigir una habilitación legal específica para accionar, pues tal inteligencia del asunto implicaría que, al reconocimiento de un derecho, se lo limitara desde un plano formal, negándole acciónpara hacerlo valer. Esa postura no se condice con el texto de los arts. 42, 43 y 120 y el espíritu que guío al constituyente al redactarlos. Dicha interpretación se encuentra en consonancia con casos análogos planteados por el MPD.
4) La concurrencia de un caso judicial -con los matices propios de una acción declarativa planteada por el MP- es evidente. Ello es así porque la pretensión esgrimida se dirige a invalidar una ley local a fin de preservar los derechos -de la sociedad en su conjunto y el MP en particular-, que se dicen afectados por aquella. Puesto en simples términos, el pronunciamiento que procura la parte que acciona no es una mera opinión: proyectaría palpables efectos en el mundo jurídico, al eliminar la supuesta intromisión de la legislatura local al sustraer parte de la competencia que el Congreso de la Nación otorgó al MP.
5) Los términos en que la jueza desestimó la legitimación no se hacen cargo de que el Estado Nacional ingresó a la litis como tercero en los términos del art. 90 inc. 2, adhiriendo a la pretensión de la actora en carácter de litisconsorte y proponiendo una nueva demanda en función de un derecho suyo. Ergo, la sentencia debió tratar la pretensión del Estado Nacional independientemente de la suerte de la pretensión del Ministerio Público.
A ello suma dos aspectos de interés: (i) no se adjuntó la autorización ministerial que habilitara el desistimiento de la acción por parte del Estado Nacional (Decreto 411/80), lo que conlleva su nulidad; y, (ii) lo resuelto por la mayoría del tribunal ocluye, en esta oportunidad, la jurisdicción sobre la pretensión formulada por el Estado Nacional.
¿Por qué nos parece inaceptable la decisión mayoritaria?
Como prometimos, trataremos de ser breves en la crítica. Solo señalaremos algunos de los puntos que nos parecen más reprochables.
En primer lugar, consideramos un problema metodológico y técnico que el voto mayoritario haga consideraciones que luego no explica en relación al caso. O, para no ser categóricos e injustos, que no las trate suficiente o adecuadamente. Hay por lo menos 15 considerandos con narraciones sobre planteos de las partes, reglas o precedentes, que: (i) aparecen cortados y pegados sin más; (ii) sin problematizar en su aplicación, asociación o vinculación al caso y sus circunstancias; (iii) pero que operan como marco distractor y ambivalente.
Esto no es menor, porque muchos de esos planteos, reglas y precedentes son relevantes y conducentes al caso, lo cual exigiría que el tribunal los considerase para justificar por qué los omite o rechaza. El hecho de transcribirlos y no tratarlos, ofreciendo respuestas interpretativas personales que se desentienden de la congruencia decisoria y competencia habilitante, no solo es cuestionable como parte del proceso de toma de decisión sino de respeto a la pluralidad de intérpretes, construcción del discurso y legitimidad política.
En segundo lugar, al contrario de lo que se postula, consideramos que existe legitimación y caso. Para justificar la afirmación haremos dos cosas. Por un lado, remitir a los argumentos que sobre ambos aspectos ofrece la jueza que abre el acuerdo (aunque también tengamos reparos sobre algunas de sus aseveraciones). Quizás lo más práctico para quien vaya a leer la sentencia sea comenzar por el voto de Facio y luego leer la disidencia. Al hacerlo, verá el contraste entre ambas posiciones y, desde nuestra perspectiva, los puntos débiles, lecturas fragmentadas y omisiones del voto mayoritario. Por otro, otorgar algunos argumentos adicionales o complementarios. Veamos:
1) El artículo 120 de la CN estatuye que el MP es “órgano independiente con autonomía funcional y autarquía financiera”, cuya función es “promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad en coordinación con las demás autoridades de la República”. Es decir, que tiene el deber y la responsabilidad de ejercitar las acciones que considere pertinentes para cumplir con dicho cometido. Eso dice la letra de la CN: “promover la actuación de la justicia”. ¿Cómo cumpliría con ese rol el MP sino puede accionar para responsabilizar por acciones u omisiones que sean lesivas a los intereses generales? La defensa de la legalidad no es en abstracto ni retórica ni una acción popular: exige caso o causa. Ahora bien, la legitimación que el artículo 120 reporta es expresa y clara. Más aún, alude a la defensa de la legalidad de los intereses generales: ¿qué más colectivo que eso existe, sea en términos de bien colectivo o de DIH?
2) La literalidad del artículo se inserta en una lógica y contexto bien distinto del señalado por el voto mayoritario: el MP está especialmente interesado en la protección de los intereses generales (por su naturaleza, colectivos), dado que al custodiar la legalidad procura maximizar la transparencia y rendición de cuentas. Por ello, a contrario de lo que se afirma, es un órgano extra-poder dotado de recursos y facultades especiales. No para atarlo de manos y limitarlo, sino para que pueda controlar al poder (político y económico, estatal o no) de forma seria, robusta y efectiva. ¿Cómo puede sostenerse una interpretación que, bajo esa lógica, reduzca a trizas la posibilidad de actuar del MP? Esa no es una “interpretación u opinión”. Es una reescritura lisa y llana de la CN, que borra lo escrito pero también su razón de ser.
Por ello resulta muy difícil de comprender cómo la jueza de grado exige una ley especial que autorice su actuación “para la defensa de los intereses generales” o el voto mayoritario dice que esa discusión es teórica porque -más allá del carácter general o particular que puede ostentar la norma atributiva de competencia- debe existir alguna. La norma existe y es clara: el artículo 120 de la CN (y sus leyes orgánicas). Ni la jueza de grado ni la Cámara explican por qué y en qué sentido dicha manda no alcanza a dicho efecto. No se problematiza sobre los términos promover la actuación de la justicia, ni sobre su razón de ser o cualquier otro aspecto estructural o accesorio. Al contrario, se invierta la lógica: a pesar del mandato constitucional y la amplitud de la ley orgánica del MPF, debe existir una ley especial que autorice en cada caso.
3) La relectura propuesta reduce el MPF a la persecución de delitos. El artículo 1 de la Ley N° 27148 pareciera ser bastante elocuente. Existe un problema grave en cómo, por tradición y otras yerbas, el rol del MP en general y los del MPF y el MPD se han ido degradando. En especial, en la arena colectiva y a contramano de lo que exige su relevante misión institucional. Con el Defensor del Pueblo ocurre lo mismo (o algo peor).
4) Todas las interpretaciones realizadas sobre las distintas reglas involucradas a la legitimación del MP, fueron restrictivas y para limitar severamente la posibilidad de control de actos u omisiones ilegales. Interpretaciones todas que, como señalamos, van en contra del deber de maximizar el acceso a justicia, el control de los actos públicos, la transparencia y rendición de cuentas. ¿Cómo el voto mayoritario compatibiliza sus afirmaciones con esos deberes? ¿Cómo se concilia con la razón de ser del MP en el armado constitucional-convencional, orgánico y de poder? Todas las interpretaciones anudan y limitan la potestad del MPF de actuar como un verdadero órgano extra-poder para controlar al poder estatal o no estatal.
El recurrente sostiene que“[P]romover significa impulsar el desarrollo o la realización de algo […]. De modo que la conjunción del verbo ‘promover’ con el sustantivo ‘justicia’ —Poder Judicial— se traduce en la atribución constitucional, de este órgano, de instar acciones para la protección de los intereses sociales”. El voto mayoritario, ¿dónde trata este argumento? ¿Qué respuestas nos da para que podamos aceptar su interpretación y aceptar su decisión?
5) En ningún momento el voto mayoritario refuta un aspecto central señalado por la disidencia (ver puntos 2 y 3 del posteo): el MPF tiene legitimación sustancial propia derivada del cercenamiento que la Ley N° 2875 conlleva a sus facultades. ¿Qué dicen sobre ello? No se trata.
6) Tampoco se aborda con seriedad y rigor la discusión sobre la legitimación colectiva invocada. Aquí aparecen varias confusiones u objeciones al voto mayoritario.
La primera es que desconoce que, en los términos del art. 120 de la CN, el MP es titular de la potestad de promover la actuación de la justicia para la defensa de intereses generales. Conforma una responsabilidad propia, que lo habilita -en esos términos y ante la existencia de un caso- como legitimado extraordinario a actuar en su defensa.
La segunda es que, a partir del desconocimiento de esa premisa, tergiversa y lee erróneamente el artículo 43 de la CN: cree que como el MP no está mencionado en este último carece de legitimación colectiva. Y se autoafirma diciendo que no se prevé la imprevisión del legislador. El error está en que no hacía falta mencionarlo, porque el artículo 120 de la CN, ya lo hacía. Esa desinterpretación recuerda la de quienes sostenían que, para discutir colectivamente, solo podían plantearse amparos colectivos porque la CN solo mencionaba dicha vía.
Sumemos un punto más: el voto mayoritario, para reafirmar su posición, cita que la LDC expresamente autoriza al MP a accionar. Si siguiéramos su razonamiento, ello sería inconstitucional, porque la CN no lo puso en el artículo 43 de la CN. El legislador se estaría extralimitando, al otorgarle más potestades que las debidas. Esto demuestra el absurdo y la irrazonabilidad de dicha interpretación, la cual debería operar en el sentido inverso: el art. 120 de la CN faculta al MP a defender judicialmente el interés general. Cuando éste, en un caso concreto se halle en juego, con independencia de la materia (v.gr., consumo, género, adultos mayores, competencia, etc.), deberá actuar. Si ya estaba claro en el art. 120 de la CN, ¿tenía sentido reiterarlo? Si no fue previsto en el art. 43 de la CN y la LDC, la LGA o la LCQ remiten a la actuación del MP cuando el interés general está comprometido para ejercer la acción, ¿cómo lo explicarían? ¿En cada norma existente debería haber una cláusula que expresamente diga que, si un conflicto futuro pudiera comprometer el interés general, el MP puede o debe actuar?
La tercera es que las lecturas propuestas no compatibilizan los roles del MP con el resto de los sujetos, rompiendo cualquier tipo de racionalidad posible. El MP puede actuar de forma principal o complementaria y el proceso colectivo garantizará la posibilidad de ver quién es el representante adecuado. Tanto en términos sustanciales como procesales, no hay cercenamiento de la autonomía de la voluntad ni sustitución del Leviatán. Al contrario, lo que uno puede afirmar a partir de las interpretaciones sugeridas, es el desmantelamiento de los mecanismos colectivos para protección estructural de derechos. Mecanismos que permiten controlar el poder, promover cambios estructurales y ampliar igualitariamente el acceso a justicia.
La cuarta confusión tiene que ver con la indefinición del “derecho colectivo” en juego y las lecturas sobre las implicancias de la noción de bien colectivo. Es falso que el MPF no cumplió con la carga de explicitar cuál era el bien colectivo en juego ni en qué consistía la afectación concreta. El voto que abre el acuerdo expresamente recupera argumentos que desmienten dicha afirmación. Recordemos que no solo el medio ambiente es un bien colectivo. Quizás es eso lo que debería reverse y no la carga de “explicitar el bien jurídico cuya tutela se persigue”. Aún más, el tratamiento es tan criticable en este punto que, a diferencia de lo dicho, lo que podría haberse señalado es que parecería trabajar con ambas hipótesis (bien colectivo y DIH) o con una acumulación de fundamentos para sostener la legitimación. En todo caso, el problema para el órgano jurisdiccional es que debería dar respuesta a todos los planteos (tratándolos).
7) El caso planteado era claro y concreto, por eso la forma de sacarlo de la cancha era negar legitimación al MPF. Ahora bien, si existe caso y el art. 120 de la CN otorga legitimación al MPF, debe resolver el fondo. En conjunción con la confusión sobre los derechos en juego (bien colectivo o DIH) y el déficit de su tratamiento, también se suma el cuestionamiento sobre cómo la configuración de la controversia es diferente en función del derecho que se busca proteger. Como señalaremos en el punto siguiente, el voto mayoritario hace una interpretación restrictiva del artículo 31 de la Ley N° 27148, desconociendo el mandato del artículo 1 de esa misma ley y lo estatuido en el artículo 120 de la CN, a partir de la cita selectiva y descontextualizada de cierto fragmento de un voto de un precedente (Universidad de La Matanza).
8) Es cuestionable el uso que hace el voto mayoritario de los precedentes de la CSJN. Cuando sirven para sostener su posición los cita, a pesar que el holding o regla decisoria no tenga que ver con el presente caso. Cuando el MPF es quien invoca un caso (por ejemplo, “Clínica Marini”), recuerda dicha pauta y dice: “los ribetes fácticos y jurídicos de dicho precedente difieren sustancialmente con las cuestiones debatidas en este juicio”. Sin embargo, lo mismo que señala se le aplica cuando invoca las causas “Universidad de La Matanza” (Fallos: 346:970) y “P., A. y otro s/autorización” (Fallos: 347:1001) para negarle legitimación al MPF.
La regla decisoria de dichos precedentes no tiene nada que ver con el presente caso. Sus antecedentes fácticos, el modo en que interviene el MPF, el objeto de discusión, la congruencia decisoria y la competencia habilitante, no guardan similitud con el presente. La única forma de asimilarlos seria traer a cuento que, con el consentimiento del Estado Nacional o un posible desistimiento, “las partes consintieron la decisión y no hay agravios”. No obstante, ello sería también incorrecto, porque aquí el MPF viene por sí bajo un doble título (porque la ley de CABA le quita funciones y en ejercicio de derechos colectivos) y también a requerimiento de la IGJ, con adhesión -a su pretensión- del Estado Nacional (que luego no apela). Esto no tiene nada que ver con lo tratado y resuelto por la CSJN en los dos casos citados.
Recordemos que en “Universidad de La Matanza” (Fallos: 346:970) el punto a resolver era si el Ministerio Público Fiscal de la Nación se encuentra legitimado para cuestionar una sentencia que puso fin al pleito y que fue consentida por la actora y la demandada, dictada en un proceso no penal en el que no asumió el rol de parte (considerando 9 del voto de Rosenkrantz). Allí el MPF intervenía a efectos de dictaminar en el marco de la causa. ¿Qué tiene que ver eso con el presente caso?
Por eso el corazón de la sentencia es la ausencia de caso (ver considerandos 10 y 11) y cómo, a partir de ello, es necesario indagar sobre las atribuciones conferidas al Ministerio Público Fiscal [para] apelar la sentencia final de la causa que había sido consentida por los litigantes (ver considerandos 10 a 12). Todos los jueces hacen su propio voto, pero trabajan bajo esas mismas premisas.
Rosenkrantz afirma que “del texto del artículo 120 de la Constitución Nacional no surge que se haya consagrado una suerte de excepción a los recaudos fijados en el artículo 116 para la actuación de los tribunales federales. Tampoco permite sostener que el Ministerio Público adquiere el rol de parte en todas las causas en las que se debate la constitucionalidad de una norma. (…) las funciones constitucionalmente otorgadas al Ministerio Público para promover la actuación de la justicia presuponen que el Poder Judicial de la Nación cuente con jurisdicción, lo que implica la existencia de un caso o controversia que cumpla con los recaudos enunciados anteriormente. De este modo, la reforma constitucional de 1994 no le otorgó legitimación procesal al Ministerio Público para instar una suerte de acción popular o en defensa de la mera legalidad, por fuera de los recaudos fijados por el artículo 116 de la Constitución” (considerando 13).
Es cierto que, al final del considerando 13, el mismo magistrado señala que “dicha reforma tampoco ha dotado al Ministerio Público Fiscal de una legitimación extraordinaria que le permita litigar en defensa de intereses ajenos, como sí ha sucedido con el Defensor del Pueblo de la Nación, con las asociaciones que propenden a la defensa de los derechos de incidencia colectiva y con el propio afectado cuando ejerce una representación colectiva (artículos 43 y 86 de la Constitución Nacional)”. Es su opinión, no hace a la regla decisoria del caso, conforma parte de lo dicho de paso y debe leerse en el contexto del pronunciamiento. Tanto así, que en el considerando 17 puede leerse que “es importante destacar que en autos no se ventiló un proceso de carácter colectivo en el que se dirimiera el alcance de derechos de incidencia colectiva sobre bienes colectivos o sobre intereses individuales homogéneos, supuestos en los que, por lo demás, tampoco cabe prescindir de la comprobación de la existencia de un caso (“Halabi”, Fallos: 332:111)”. A ello cabe sumar lo dicho en el considerando 19.
La conclusión del magistrado es elocuente: “ni la Constitución Nacional ni la ley 27.148 autorizaban al Ministerio Público Fiscal a cuestionar de forma autónoma la sentencia definitiva que puso fin a la controversia. Ello es así pues, a tenor de la naturaleza de la pretensión ejercida en la demanda, el señor Fiscal Federal no era parte del proceso y tanto la actora como la demandada consintieron la decisión de mérito que puso fin al pleito” (considerando 20).
Por su parte, Maqueda es más claro aún. En el considerando 18 dice: “a tenor de la naturaleza de la pretensión ejercida por la actora en su demanda y el rol asumido por el señor Fiscal Federal en el proceso, se advierte que el caso de autos no es de aquellos en los que deba reconocerse al Ministerio Público Fiscal el carácter de ‘parte’ o, aun sin alcanzar tal condición, aptitud suficiente para, con total prescindencia de la actitud procesal de las partes en conflicto –actora y demandada–, controvertir lo decidido por el juez en la sentencia que puso fin a la controversia.
En efecto, la controversia ventilada en el sub lite, por una parte, difiere, claro está, de aquellas en que el Ministerio Público Fiscal hubiere sido formalmente parte demandada (…); por otra parte, tampoco se trata de un supuesto en el que exista expresa autorización legal para que ese organismo asumiera tal condición, como sí ocurre cuando el legislador prevé, en determinado tipo de procesos, que el Ministerio Público Fiscal asuma el carácter específico de “parte”, sea en resguardo de la juridicidad misma, o propiamente en calidad de actora (cf., por ejemplo, ley 24.522, artículo 276; y ley 24.240, artículos 52 y 54); y, por lo demás, aun con prescindencia de si existe o no norma expresa que lo habilite, en autos no se ventiló un proceso que por su naturaleza, cuanto menos en los hechos, deba reconocerse que tuvo el carácter de ‘colectivo’, en el que se dirimiera el alcance de derechos de incidencia colectiva por tratarse de bienes colectivos o intereses individuales homogéneos”.
Más allá de expresar argumentos adicionales, Lorenzetti adhirió al voto de Maqueda en los considerandos 1 a 20. Como vemos, la interpretación de ambos -que ya serían mayoría- difiere sobre la contradicción de Rosenkrantz en materia de legitimación colectiva del MPF. Si a ello sumamos que la disidencia de Rosatti profundiza la línea, la regla decisoria que asume el voto mayoritario, no es tal. Similares consideraciones pueden extraerse si se analiza el caso “P., A. y otro s/autorización” (Fallos: 347:1001. Ver considerando 7).
16 años después: ¿(des) interpretación constitucional (o cuándo discutiremos sobre independencia judicial, interpretación y accountability)?
El posteo ha sido largo, pero no queremos irnos sin mencionar dos aspectos que nos parecen centrales para pensar los problemas que el caso nos plantea, más allá de su literalidad.
El primero dice relación con el tiempo: el caso se inició en el 2009, se decidió en primera instancia en febrero de 2016 y en Cámara en mayo de 2025. 16 años en total, 7 en instancia y ¡9 en segunda instancia! Al señalar este aspecto no queremos reducirlo al problema de la falta de respuestas en plazo razonable, sino a la cronoterapia de los casos o la administración problemática de los tiempos del proceso para ver cuándo y cómo los decidimos, qué problemas nos genera ello, cómo podemos controlar ese aspecto y construir mayor legitimidad.
El segundo se vincula con la interpretación judicial y su relación con la falta de mecanismos efectivos para rendir cuentas. Aquí existen múltiples problemas que convergen: falta de reglas sobre métodos interpretativos; sistema de precedentes criollo (o algo así, cuándo y cómo se quiere); pautas de valoración de la prueba generales (v.gr., sana crítica); ausencia de estándares probatorios (en el mundo no penal, ¿cuál es y cómo se demuestra?); estructura orgánica que viene de la colonia española; mecanismos endógenos o exógenos ineficaces (v.gr., control disciplinario o Consejo de la Magistratura); leyes de enjuiciamiento que tienen conceptos jurídicos asociados al manifiesto error de derecho como causal de remoción o reproche, pero que nunca se motorizan porque enseguida apelamos a la violación de la independencia judicial y un largo etcétera.
En algún momento será necesario tomarnos en serio la discusión sobre interpretación, independencia judicial y rendición de cuentas. En especial, para que dejemos de pensar que la independencia judicial solo versa sobre evitar presiones ajenas y nos hagamos cargo de su faz positiva: cómo lo hecho se vincula al caso, su planteo, las pruebas y las reglas existentes.
Pensemos que la decisión cita de forma recurrente la existencia de una cautelar favorable al MPF que aludía a que la falta de legitimación no era manifiesta. Tiene razón el voto mayoritario cuando dice que ello no hace cosa juzgada o no vincula a la Cámara para resolver la excepción propiamente dicha. Pero ese no es el punto. Lo que debería llamarnos la atención es cómo se otorgó una cautelar de forma favorable para luego sentenciar que no existía legitimación. ¿Cómo se hizo para otorgar una cautelar material de no innovar y reconocer en ese marco la probabilidad provisoria o humo de buen derecho, para luego directamente decir que no existía legitimación? Ese es el punto difícilmente explicable (si la decisión final es sostener la ausencia de legitimación).
Nota de color: la IGJ y el Estado Nacional intervinieron como litisconsortes en los términos del 90 inciso 2 del CPCCN. Nadie trata su pretensión. No habría desistido en instancia, pero tampoco recurrió. Dice que la sentencia no hace cosa juzgada en relación a sí, porque solo rechaza la demanda respecto del MPF. Pero, ¿ello es así? ¿Es correcto el razonamiento del voto mayoritario y el Estado Nacional?
Por acá les dejamos la sentencia para que la lean completa y saquen sus propias conclusiones.
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