El 13 de marzo de 2025 el Juzgado Federal en lo Civil, Comercial y Contencioso Administrativo de La Plata N° 2 a cargo del Dr. Ramos Padilla, se expidió en «Guerrero Iraola, Juan Honorio y otros c/ PEN y otro s/ Acción Mere Declarativa de Inconstitucionalidad (Incidente Nº 1, FLP 13558/2024/1), disponiendo como medida cautelar «SUSPENDER los efectos del Decreto 116/2025, previa caución juratoria que deberán prestar los accionantes. Ello, por el plazo de seis (6) meses, conforme lo dispuesto en el art. 5 de la ley 26.854».
En el caso se discute sobre la viabilidad legal y constitucional de privatizar el Banco de la Nación Argentina (BNA), transformarlo en una sociedad anónima y transmitir su capital a intereses privados.
La causa principal fue iniciada el 11 de junio de 2024 por un grupo de trabajadores del Banco de la Nación Argentina (BNA), quienes solicitaron la declaración de nulidad e inconstitucionalidad de la Resolución N° 348 del Directorio del BNA, así como de todo acto dirigido a avanzar con la privatización de la entidad bancaria. También impugnaron los artículos 13, 48, 51 y concordantes del Decreto de Necesidad y Urgencia 70/2023 y el artículo 24 de la Ley 26.122.
El 25 de septiembre de 2024, el juzgado declaró abstracta la cuestión planteada, al considerar que «el DNU 70/23 y la resolución 348 del Directorio del BNA no autorizan a modificar la situación jurídica de la entidad bancaria, que solo puede llevarse adelante mediante una ley formal dictada por el Congreso de la Nación y promulgada por el Poder Ejecutivo Nacional». Esta sentencia fue apelada por ambas codemandadas.
Sin embargo, el 19 de febrero de 2025, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto 116/2025 que transformó al BNA en una sociedad anónima bajo el régimen de la Ley 19.550, aprobó su Estatuto Social e instruyó al Directorio a implementar dicha transformación. Ante esta nueva circunstancia, los actores solicitaron una medida cautelar para suspender la aplicación del decreto, prohibiendo toda acción administrativa tendiente a su implementación.
La pretensión cautelar buscaba específicamente: (i) suspender la vigencia del Decreto 116/2025; (ii) prohibir toda acción administrativa o reglamentaria dirigida a implementarlo; y (iii) mantener la estructura jurídica del BNA como entidad autárquica hasta que se resuelva la cuestión de fondo.
El 24/02/2025, el juzgado dictó una medida cautelar interina suspendiendo los efectos del Decreto 116/2025 y ordenando al Estado Nacional y al BNA abstenerse de toda acción tendiente a su implementación (un análisis en esta entrada).
Luego, una vez contestado el traslado que exige la ley de medidas cautelares contra el Estado, el 13 de marzo de 2025 el Juez resolvió favorablemente la medida cautelar.
Allí, el tribunal reconoce la legitimación de los trabajadores para interponer la acción y solicitar la medida cautelar, desestimando los planteos de las demandadas sobre esta cuestión. Considera que existe un interés jurídico protegido:
«El carácter de afectados de los demandantes, en su calidad de trabajadores del BNA, resulta prima facie justificado, dado que la posibilidad de afectación en sus derechos laborales no se disipa por la circunstancia de que los empleados de esa entidad bancaria se encuentren regidos por la Ley de Contrato de Trabajo (…) puesto que la condición de empleados de un ente público que reúnen les brinda una protección especial de la que no cuentan los dependientes de las empresas privadas, tal por ejemplo, la estabilidad en el empleo».
Además, asimiló el caso a un supuesto de ejercicio de derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos, similar al precedente «Halabi»:
«La presentación –también por propio derecho– de los trabajadores que suscriben la demanda puede ser entendida prima facie como un supuesto de ejercicio de derechos de incidencia colectiva referentes a la tutela de intereses individuales homogéneos (…) En efecto, existe un hecho único –el conjunto de normas cuya inconstitucionalidad se pretende–; ello causa una lesión a una pluralidad relevante de derechos individuales y la petición tiende a obtener efectos comunes para toda la clase de sujetos afectados –los trabajadores del Banco de la Nación Argentina».
En cuanto a la verosimilitud en el derecho, el magistrado la consideró acreditada sosteniendo que:
(i) El BNA no está incluido en la delegación legislativa de la Ley 27.742: La ley no menciona expresamente al BNA ni a los entes autárquicos entre los organismos que el Poder Ejecutivo puede transformar.
(ii) La Carta Orgánica del BNA excluye su modificación por decretos: El artículo 32 de la Carta Orgánica (Ley 21.799) establece que «salvo expresa disposición en contrario, establecida por ley, no serán de aplicación al Banco las normas que con alcance general hayan sido dictadas o se dicten para los organismos de la administración pública nacional».
(iii) El trámite legislativo de la «Ley Bases» excluyó al BNA de la privatización: Durante el debate parlamentario de la Ley 27.742, se eliminó expresamente al BNA de las entidades sujetas a privatización.
(iv) Los antecedentes históricos confirman la necesidad de leyes formales: «Las modificaciones en la estructura del Banco se llevaron a cabo mediante diversas leyes (…) En los últimos cincuenta años, de acuerdo con la información brindada por el Banco, sólo se produjo una modificación por decreto, en el año 2018, a través del Decreto Nº 95/2018, que sustituyó el artículo 17 de la Carta Orgánica del Banco Nación Argentina (referido únicamente a la frecuencia de las reuniones del Directorio)».
(v) El decreto habilita indirectamente la privatización: «Del articulado del Decreto N° 116/2025 y del modelo de Estatuto Social (…) no surge limitación legal alguna para que el Estado Nacional (ahora titular del 99,9% del capital social) pueda disponer total o parcialmente de las acciones. Asimismo, en su art. 8° se prevé la posibilidad de hacer oferta pública de sus acciones».
Respecto del peligro en la demora, sostuvo que «Si no se suspende la aplicación de la normativa impugnada y se prosigue con la transformación en Sociedad Anónima prevista, la eventual sentencia favorable a la pretensión del actor, no resultaría operativa y, por otra parte, el perjuicio causado sería irreparable, dada la índole de los derechos en juego».
En particular, destacó el riesgo que la transformación en sociedad anónima modificaría estructuralmente la entidad «con efectos que pueden resultar irreversibles», y que la falta de restricciones a la transferencia de acciones en el Estatuto Social permitiría que «las acciones del Banco de la Nación Argentina pasen a manos privadas eludiendo la necesaria intervención del Congreso de la Nación».
En cuanto al interés público comprometido, afirmó que «El Poder Ejecutivo asumiría el riesgo de desproteger un activo de suma importancia para las arcas del Estado, que ha tenido un rol fundamental para mitigar crisis económicas y financiar el desarrollo agrícola, industrial y comercial del país».
Y en esa línea, desestimó los planteos de las demandadas sosteniendo:
«La alegación que formulan las demandadas de que la suspensión del Decreto N° 116/2025 comprometería la administración de los recursos públicos en perjuicio de las arcas del Estado y de los contribuyentes, o el restablecimiento del orden económico financiero y a mejorar el funcionamiento del Estado, resultan argumentos con un alto grado de indeterminación para valorar la producción de una real afectación del interés público».
Así, consideró que la suspensión del decreto, lejos de afectarlo, protege el interés público:
«Para justificar la transformación del Banco Nación, las demandadas tampoco han acreditado que el ente resulte deficitario, ni han demostrado el perjuicio concreto que produciría en los contribuyentes o en el funcionamiento del Estado, por lo que las afirmaciones realizadas resultan conjeturales»
Y agrega:
«No aparecen elementos en el decreto impugnado que justifiquen o permitan tener por acreditado que el Banco de la Nación Argentina esté atravesando ‘una situación de emergencia’. (…) Por el contrario y sin entrar a formular otras consideraciones, de acuerdo con la información pública que proporciona el propio Banco Nación, los resultados netos de la entidad bancaria son positivos».
En cuanto al análisis del marco jurídico y la validez del Decreto 116/2025, la decisión realiza un análisis exhaustivo del marco constitucional de la delegación legislativa a partir del artículo 76 de la Constitución Nacional y señala que «Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca»
Citando la jurisprudencia de la CSJN en el caso «Colegio Público de Abogados de Capital Federal», interpreta que «La delegación sin bases está prohibida y cuando las bases estén formuladas en un lenguaje demasiado genérico e indeterminado, la actividad delegada será convalidada por los tribunales si el interesado supera la carga de demostrar que la disposición dictada por el Presidente es una concreción de la específica política legislativa que tuvo en miras el Congreso al aprobar la cláusula delegatoria».
Y agrega a esto un principio fundamental:
«Por ser amplia e imprecisa, la delegación no confiere atribuciones más extensas, sino, al revés, a mayor imprecisión, menor alcance tendrá la competencia legislativa que podrá el Ejecutivo ejercer válidamente».
Luego, la sentencia examina detalladamente la ley de delegación para determinar si autoriza o no la transformación del BNA, y concluró lo siguiente:
«Bajo la premisa de que la ley que dispone la delegación debe circunscribir con precisión su objeto y alcance, junto con el establecimiento de los principios y criterios para el ejercicio de la delegación, ello me lleva a una primera conclusión de la lectura de las normas: el Banco de la Nación Argentina, como ente autárquico no se encuentra expresamente incluido en el art. 3 de la ley 27.742, siendo la primera fuente de interpretación de las leyes su letra».
La resolución también declaró la inconstitucionalidad para el caso concreto del artículo 10° de la Ley 26.854, que limita la procedencia de caución juratoria, por considerarlo «violatorio del principio de igualdad ante la ley y el debido proceso legal».
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