El 7 de marzo de 2025 la Sala II de la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal idctó resolución en la causa «Equipo Latinoamericano de Justicia y Género Asociación Civil y otros c/ Estado Nacional – Ministerio de Justicia – Ley 26.485 s/ Inc. de medida cautelar» (Expte. CAF 11167/2024/1), revocando la medida cautelar dictada en primera instancia por la cual se había ordenado al Ministerio de Justicia abstenerse de reducir recursos humanos e infraestructura institucional afectados a labores dependientes de la Subsecretaría de Protección Contra la Violencia de Género y de los Centros de Acceso a la Justicia.
El caso se enfoca en el impacto de la reestructuración ministerial llevada adelante por el Poder Ejecutivo Nacional mediante diversos decretos que modificaron la organización administrativa vinculada con la implementación de políticas sobre violencia de género, así como respecto del vaciamiento o directa eliminación de áreas y programas en la materia.
La demanda fue promovida por un grupo de organizaciones de la sociedad civil conformado por el Equipo Latinoamericano de Justicia y Género, la Asociación Civil Ni Una Menos, la Fundación para Estudio e Investigación de la Mujer, la Fundación para el Desarrollo de Políticas Sustentables y la Fundación Mujeres por Mujeres, quienes plantearon una acción declarativa de certeza contra el Estado Nacional (Ministerio de Justicia) con el objeto de que se despejara la incertidumbre sobre los alcances de la relación jurídica con las «niñas, adolescentes y mujeres de todo el territorio nacional, víctimas y potenciales víctimas de violencia basada en género en estado de múltiple vulnerabilidad». Ello en virtud de las obligaciones estatales establecidas en las Leyes 26.485 (Protección Integral para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres), 27.499 (Ley Micaela) y 27.210 (creación del Cuerpo de Abogadas y Abogados para Víctimas de Violencia de Género).
Las actoras manifestaron que, ante los anuncios oficiales de cierre de la Subsecretaría de Protección Contra la Violencia de Género y de 81 Centros de Acceso a la Justicia, existía incertidumbre sobre el cumplimiento de las obligaciones estatales respecto del colectivo afectado.
Entre los fundamentos de la demanda se destaca el señalamiento de que tales cambios institucionales representaban un retroceso en la protección de derechos, contraviniendo el principio de progresividad y no regresividad, que las medidas adoptadas generaban confusión y desamparo en las víctimas (con un efecto disuasivo que evitaba el acercamiento de las víctimas al Estado, agravando su vulnerabilidad), y que la eliminación del órgano rector en materia de género resultaba contraria a las disposiciones de las leyes invocadas y los compromisos internacionales asumidos por Argentina.
Luego, al contestar el recurso de apelación contra la medida cautelar, sobre este punto argumentaron que «la persistencia de la falta de certeza sobre el desarrollo de las políticas con el fin de cumplir con los mandamientos de la ley 26.485, se confirma al tener en cuenta los elevados niveles de reducción y subejecución presupuestaria denunciados en el expediente principal para el año 2024, y en el hecho de que la proyección presupuestaria del año 2025 profundice la tendencia».
En primera instancia, el Juez admitió el proceso colectivo y dispuso medidas de publicidad, admitió la intervención como tercero de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), y rechazó la medida cautelar innovativa solicitada (renovación de contratos vencidos). Por otro lado, como adelantamos, hizo lugar parcialmente a la medida cautelar de no innovar y ordenó al Estado Nacional abstenerse de reducir recursos humanos e infraestructura institucional afectada a las dependencias mencionadas, así como sostener la producción y publicación de estadísticas a cargo de esos organismos.
El juez de grado reconoció la legitimación activa de las organizaciones actoras para representar al colectivo definido en la demanda. El Ministerio de Justicia, por su parte, cuestionó parcialmente la conformación del colectivo y su consiguiente legitimación pasiva en el caso, argumentando que «esta cartera ministerial NO POSEE FUNCIONES NI ATRIBUCIONES RELATIVAS A LAS NIÑAS Y A LAS ADOLESCENTES que tutela esta acción colectiva» y que dichas competencias corresponderían al Ministerio de Capital Humano.
La medida cautelar parcialmente concedida en primera instancia consistió específicamente en ordenar «a la parte demandada abstenerse de reducir la cantidad de recursos humanos y la infraestructura institucional afectada a labores dependientes de la Subsecretaría de Protección Contra la Violencia de Género y de los Centros a cargo de esos organismos (cfr. art. 2°, inciso 2° de la Ley 26.854). Asimismo, deberá sostener la producción y publicación de evidencia y estadísticas a cargo de esos organismos».
En su recurso de apelación, el Estado Nacional sostuvo que la resolución recurrida es de cumplimiento imposible y de objeto abstracto, dado que «ordena medidas de no innovar en el ámbito de una subsecretaría que no existe en la actualidad», que los Decretos 8/2023, 86/2023, 450/2024, 451/2024, 643/2024, 735/2024 y la Resolución 178/2024 del Ministerio de Justicia reorganizaron la estructura estatal, transfiriendo competencias y reestructurando funciones en ejercicio de competencias privativas de la administración, que las observaciones de la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) y la Unidad de Auditoría Interna (UAI) revelaban supuestas falencias estructurales en la administración anterior (tales como superposición de tareas, duplicación de funciones, exceso de personal y gastos innecesarios), que la reestructuración obedecía a «razones de gestión» y que «no se puede decir que ha existido actividad administrativa ulterior que haya tornado abstracta la cuestión pero que hubiera permitido el inicio de la acción, toda vez que la actividad administrativa que torna ilusorio el objeto de la medida fue dictada con anterioridad a la interposición de la demanda».
Además, alegó que la medida cautelar interfería indebidamente con facultades propias del Poder Ejecutivo Nacional, violando la división de poderes establecida en la Constitución Nacional. Y que el Poder Ejecutivo Nacional había tomado «todos los recaudos legales a fin de dar una tutela efectiva a los derechos de las mujeres, en virtud de las competencias propias que les fueron asignadas». Por último, señalaron que la medida cautelar afectaría el interés público y produciría efectos jurídicos y materiales irreversibles, aunque sin explicar demasiado por qué.
Para revocar la decisión del Juez de Primera Instancia, la Sala II de la CNCAFed se refirió al requisito de la verosimilitud en el derecho y consideró que no se encontraba acreditado en grado suficiente para sostener la orden cautelar:
«En el limitado marco de conocimiento propio de este estadio procesal, lo cierto es que la accionante no ha logrado acreditar la arbitrariedad manifiesta del accionar de la parte demandada, siendo que el mismo se sustentaría, en principio, en los distintos decretos mencionados en el considerando 8° -y en la resolución del Ministerio de Justicia allí citada-, normas éstas que se presumen legítimas, mediante las cuales se ha dispuesto sobre materias, incumbencias y administración y asignación de recursos que, prima facie, son de resorte del Poder Ejecutivo Nacional» (considerando 10).
El tribunal sostuvo también que el examen de las posiciones de las partes requería el estudio de cuestiones complejas que excedían el acotado ámbito de conocimiento propio de las medidas cautelares:
«Los planteos formulados por la parte actora en sustento de su pretensión cautelar, y las consideraciones formuladas por la parte demandada a los efectos de sostener la falta de procedencia de la medida solicitada, requieren del previo examen de circunstancias fácticas y de cuestiones jurídicas complejas, cuya dilucidación excede, prima facie, el acotado ámbito de conocimiento propio de las medidas cautelares como la solicitada» (considerando 10).
Entre tales cuestiones, se refirió a la necesidad de verificar el cumplimiento por parte del Estado Nacional de los parámetros establecidos por las leyes 26.485, 27.499 y 27.210, la comparación del estado actual con la situación anterior a la reorganización administrativa, la legitimidad de las medidas adoptadas por el PEN, y la eficiencia de las políticas públicas en materia de prevención y erradicación de la violencia de género
La Cámara también sostuvo su decisión en que la medida cautelar otorgada por el juez de primera instancia implicaba una indebida intromisión en facultades propias del PEN:
«Una decisión tal como la adoptada en el sub lite por el Sr. juez de grado […] importa, en principio, inmiscuirse en la esfera de decisión de otro poder, como es el Poder Ejecutivo Nacional (y, en el caso, el Ministerio de Justicia), en aparente intromisión en facultades y atribuciones que son propias de las competencias de dicho poder» (considerando 11).
El tribunal citó jurisprudencia sobre los límites de la revisión judicial respecto de decisiones administrativas, entre la cual se destaca la que señala que «No corresponde a los magistrados juzgar sobre la oportunidad, conveniencia o eficacia de las medidas implementadas por los otros poderes del Estado en ejercicio de las funciones que les son propias, y en que, por el contrario, es su misión esencial y más delicada saber mantenerse dentro de su órbita, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes» (considerando 11).
En otro orden de ideas, la Sala consideró que el juez de primera instancia había invertido indebidamente la carga de la prueba al sostener que la demandada no había acreditado el cumplimiento de sus obligaciones. Al respecto sostuvo lo siguiente:
«Tales argumentaciones importan, a juicio de este Tribunal, una improcedente inversión de la carga de la prueba, recordando que, por principio, es la parte que pretende la tutela (parte actora) quien debe acreditar la verosimilitud del derecho, demostrando que el obrar de la autoridad pública resulta palmaria y manifiestamente ilegítima o arbitraria […]. Es decir, no es la autoridad pública (en el caso, el Ministerio de Justicia), quien debe probar la legitimidad y falta de arbitrariedad de su proceder -que, por lo demás, se presume legítimo-« (considerando 12).
La resolución también cuestiona la idoneidad de la medida cautelar para tutelar los derechos en juego, afirmando que «No se vislumbra el modo (ya que el sentenciante no lo explicita de forma mínima en la sentencia apelada) en que la orden impartida a título cautelar […] ha de contribuir -por el sólo hecho de ser conservada la estructura y la dotación de personal, a la debida protección del colectivo» (considerando 13).
Y agrega sobre esto que el juez de grado prescindió de considerar las observaciones formuladas por la parte demandada y las medidas implementadas en la materia, sin justificar «los motivos por los cuales las medidas adoptadas […] incumplen, de manera prístina y manifiesta, con los estándares de protección que el Estado Nacional debe garantizar respecto del colectivo definido en autos» (considerando 13).
La decisión forma parte de una serie de sentencias del mismo tribunal que siguen una línea de interpretación restrictiva respecto del orogamiento de medidas cautelares contra el Estado Nacional, especialmente cuando: (i) se dirigen contra actos administrativos que gozan de presunción de legitimidad; (ii) implican una aparente intromisión en facultades propias de otros poderes del Estado; y (iii) exigen una evaluación compleja de políticas públicas que excedería el acotado marco de conocimiento propio de las medidas cautelares.
En este sentido, el tribunal remarcó que «para que proceda la tutela pretendida en supuestos como el de autos, es menester que el peticionario acredite la manifiesta arbitrariedad de los actos objetados, para hacer caer la presunción de legalidad con la que cuentan los actos del poder público» (considerando 9). Este criterio que se alinea con la jurisprudencia de la CSJN en la materia.
Finalmente, en términos más generales de control judicial de políticas públicas, también se inscribe en la línea de sentencias que sostiene que «no corresponde a los magistrados juzgar sobre la oportunidad, conveniencia o eficacia de las medidas implementadas por los otros poderes del Estado en ejercicio de las funciones que les son propias» (considerando 11). Este criterio resulta particularmente relevante en el contexto de litigios de interés público que versan sobre la implementación de políticas estatales, estableciendo un límite significativo al alcance del control judicial.
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