El 6 de marzo de 2025, el Juzgado en lo Civil, Comercial y Contencioso Administrativo Federal N° 4 de La Plata, en el caso “CECIM y otro c/ INSSJP s/Amparo ley 16.986” (FLP 29588/2024), resolvió rechazar: (i) la defensa de incompetencia territorial formulada por el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados de la Nación (INSSJP-PAMI); y, (ii) la acción intentada por el Centro de Ex Combatientes Islas Malvinas La Plata (CECIM) y el Centro de Veteranos Ex -combatientes Islas Malvinas (CEVECIM), imponiendo las costas en el orden causado.
¿Cuál era la pretensión?
Las actoras solicitaron que la demandada cumpla con las Resoluciones N° 191/05, 622/05 y 827/05 INSSJP-PAMI y atienda los requerimientos de prestaciones médicas y odontológicas de los veteranos de guerra y su grupo familiar, así como los tratamientos farmacológicos, que deben ser provistos en forma gratuita.
¿Por qué se originó el conflicto?
Los actores denunciaron la existencia de vías de hecho: a muchos de sus integrantes se les está exigiendo en farmacias el pago de un porcentaje sobre el valor de los medicamentos, lo cual es contrario a las disposiciones previstas por el «Programa Nacional de Atención a Veteranos de Guerra».
Expresaron que las Resoluciones N° 2431/2024 y 2537/2024 dictadas por el INSSJP-PAMI plantean nuevos requisitos para acceder al 100% de cobertura de medicamentos y que si bien, las resoluciones expresamente exceptuaron a los afiliados Veteranos de Guerra del Atlántico Sur, se han presentado casos de excombatientes que al acudir a las farmacias para hacerse con los medicamentos para el tratamiento de enfermedades crónicas, agudas y ambulatorias prevalentes vinculadas al estrés postraumático, debieron abonar un diferencial.
¿Qué contestó el INSSJP-PAMI?
En su “informe circunstanciado” (art. 8, Ley N° 16986), sostuvo que las citadas resoluciones -por las cuales se establecen los requisitos para que sus afiliados accedan a los medicamentos al 100% de cobertura por razones sociales- prevén su exclusión expresa y que sólo deben realizar un trámite vía web o presencial. Tres días después, mediante otra presentación, el PAMI amplió la contestación oponiendo excepción de incompetencia.
¿Cuáles fueron los argumentos del juez para justificar los rechazos?
En relación a la excepción de incompetencia, esgrimió que:
a) La propia naturaleza de las acciones como la presente, orientada a impugnar una conducta de alcance general con efectos en todo el territorio nacional, determina que los presuntos efectos negativos de la actividad estatal emanada por la autoridad central se reproduzcan en todos aquellos lugares en los que la voluntad administrativa supuestamente viciada tenga consecuencias; y,
b) El criterio que postula que todo lo atinente a la revisión en sede contenciosa de actos administrativos adoptados por autoridades nacionales debe tramitar ante los tribunales del lugar de la autoridad de la que emanan, además de intensificar irrazonablemente un centralismo territorial incompatible con la forma federal de gobierno adoptada por la CN, vulnera el acceso a la justicia de la ciudadanía que reside lejos de la Capital, y deja vacío de contenido la competencia en lo Contencioso Administrativo de los Juzgados y de las Cámaras Federales del interior del país que precisamente se encuentran llamados a intervenir en todos aquellos litigios en los que un interés preponderantemente federal sea sometido a la órbita judicial en el interior del país.
Respecto de la pretensión de fondo, luego de precisar las distintas normas que reconocen la gratuidad de los medicamentos (v.gr., Leyes N° 23109 y 24734; Decreto N° 509/88; y, Resoluciones N° 191/05, 622/05, 2431/24 y 2537/24 INSSJP), sostuvo que:
a) La ley administrativa, al enumerar los comportamientos de la Administración que constituyen vías de hechos, determina todas conductas positivas -llevar a cabo, poner en ejecución, establecer mecanismos, imponer medidas-, sin considerar la posibilidad de una conducta negativa o por omisión del ente público (art. 9° Ley N° 19549).
b) El legislador cuando quiso castigar la omisión estatal lo realizó de manera expresa. Por caso, la Ley N° 26944 prevé la responsabilidad del Estado ante “una actuación u omisión irregular de parte del Estado” (art. 3° inc. d).
c) Los hechos que configuran las vías de hecho administrativas tienen por objeto una conducta -positiva- que además debe ser irregular; es decir, la vía de hecho administrativa es un hecho ilegítimo, pero -en cuanto comportamiento material- hecho al fin.
d) Para que se configure la llamada «vías de hecho de la Administración», ésta debe comportarse de modo tal que su obrar material traiga aparejado la restricción o el cercenamiento de algún derecho o garantía constitucional, situación que genera -como efecto primordial-, la ilicitud de dicho obrar administrativo, circunstancias que no lucen acreditadas en el expediente.
e) En el caso no se advierte la existencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta producto de una actuación material del INSSJP-PAMI, que haya sido adoptada o concretada sin una decisión previa que la avale o una disposición legal o reglamentaria que le sirva de sustento.
f) Debe tenerse en cuenta que el INSSJP-PAMI dictó las Resoluciones 2431/24 y 2537/24, de las que fueron expresamente excluidos los actores, y explicó que sólo «por única vez» deberán realizar un trámite web. A ese respecto, tampoco se advierte demostrada la ilegitimidad o arbitrariedad manifiesta de tal exigencia.
g) Tampoco queda acreditada una conducta omisiva de parte del PAMI, que pueda dar sustento a esta acción. En todo caso, lo planteado llevaría a tener que analizar situaciones particulares de los afiliados excombatientes en el circuito de compra de los medicamentos ante las farmacias adheridas, lo que excede el acotado marco de conocimiento de la acción de amparo incoada.
Interrogantes que nos genera el decisorio: más dudas que certezas
En este apartado nos interesa recuperar algunos aspectos del decisorio, a efectos de problematizar sobre el modo en que se procesó el conflicto y construyó el decisorio. Nos ceñiremos al rechazo del amparo, dado que la cuestión de competencia es clara o consabida. Serán consideraciones breves, a modo de disparadores.
En primer lugar, nos causa perplejidad que la decisión no trate -en ningún momento, ni expresa ni implícitamente- la dimensión colectiva involucrada. No hay dato alguno vinculado con sus presupuestos ni pautas adjetivas. Ver escrito de demanda disponible aquí (que plantea el caso colectivo), el proveído que dispone el traslado de demanda por acá (que nada dice) y el informe circunstanciado aquí (que tampoco acusa recibo del planteo colectivo).
La única referencia que advertimos aparece cuando el juez analiza la conducta del PAMI. En ese sentido, para justificar que no existe omisión, dice que “lo planteado llevaría a tener que analizar situaciones particulares de los afiliados excombatientes en el circuito de compra de los medicamentos ante las farmacias adheridas”.
Decimos que advertimos una referencia, porque esa afirmación insinuaría falta de homogeneidad de la clase; déficit en el planteo común y/o focalización en casos particulares; y/o, acceso individual justificado (lo cual, por pertenecer a materias y grupos de tutela preferente, no aplicaría).
Sin embargo, la frase final del parágrafo nos permite reconocer que nuestra afirmación es un espejismo: lo que en realidad dice el juez es que, no analiza, porque “excede el acotado marco de conocimiento de la acción de amparo incoada”. Es decir, no es una objeción a la configuración del caso colectivo ni su tratamiento (aspecto totalmente omitido), sino un simple “mayor debate y prueba” propio de cualquier amparo.
En segundo lugar, nos resulta llamativo todas las disquisiciones en torno a la invocación de una vía de hecho y cómo ello condicionaría el abordaje y decisión del caso. Parecería no tener ningún sentido si uno lee cuál era la pretensión, la vía escogida (amparo) y las facultades/deberes del juez, vinculada con la apreciación de los hechos-pruebas planteados para “aplicar el derecho” (iura novit curia). ¿Qué queremos decir con esto?
Lo siguiente: la discusión sobre si la vía de hecho era tal o no, resulta totalmente secundaria. La pretensión era que la demandada cumpla con la gratuidad de los medicamentos para los excombatientes. Para ello denunciaban que: (i) se habían cambiado las condiciones de acceso; y, que, (ii) en los hechos, cuando iban a las farmacias, éstas le exigían el pago de diferenciales.
Si yo soy empleado público, trabajo todo el mes y el día 5 no me depositan el sueldo, ¿es una vía de hecho? Pero, ¿no es una omisión? Sin perjuicio de esa discusión, al juez se le planteó –en el marco de un amparo- argumentos para justificar la arbitrariedad de una conducta, la cual conculcaba derechos fundamentales. Usar la categoría vías de hecho, más allá de las disquisiciones técnicas, servía para significar la acusación de arbitrariedad (la vía de hecho se caracteriza por ello, por más que no aparezca como un requisito en sí, como en el amparo).
Ergo, el juez debió haber asumido desde el principio que el marco de conocimiento no es una vía de hecho, sino el amparo. Se planteó en esos términos. Si el entendía que no, debió haber dicho algo al respecto (y reencausarla como vía de hecho técnicamente hablando); que en ese contexto lo central es la determinación de acciones u omisiones lesivas, de carácter manifiestamente arbitrario o ilegal; y, que –de conformidad con todos los deberes y facultades que pesan sobre él- debía encausar la pretensión o su lectura, de conformidad con la congruencia decisoria planteada. De otro modo, termina confundiendo las vías (de hecho o amparo) con la pretensión.
Data complementaria: tanto es así, que es lo que –de distintos modos- pareciera terminar haciendo al decidir. Es una vía de hecho, pero no se dan los requisitos. Pero es un amparo, aunque no hay arbitrariedad (y mayor debate y prueba).
En tercer lugar, es cuestionable el dogmatismo de la decisión. Veamos. Dice que para que se configuren las vías de hecho, la administración debe comportarse de modo tal que su obrar restrinja o cercene un derecho, lo que generaría la ilicitud de dicho obrar, “circunstancias que no lucen acreditadas en el expediente”. ¿Las razones que expliquen cómo y de qué modo ello es así? Recordemos que la actora denuncia la violación a derechos fundamentales, a través de un caso concreto: somos excombatientes, vamos a la farmacia y nos cobran diferenciales.
En ese mismo sentido, está cuestionado el nuevo trámite web que deben cumplir. Las afirmaciones del decisorio para dar respuesta al punto es que: (ii) es sólo «por única vez»; y, (ii) “a ese respecto, tampoco se advierte demostrada la ilegitimidad o arbitrariedad manifiesta de tal exigencia”. ¿Por qué? ¿Cómo? ¿Cuáles son esas razones?
La decisión que rechaza el amparo la encontrás acá.
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