El 28 de febrero de 2025 el Juzgado Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal N° 11, a cargo de Martín Cormick, dictó una importante sentencia cautelar en el marco de la causa «Unión de Trabajadores y Trabajadoras de la Economía Popular c/ EN-M Capital Humano de la Nación s/Proceso de Conocimiento» (Expte. CAF 9416/2024), donde tramita una acción colectiva promovida por la Unión de Trabajadores y Trabajadoras de la Economía Popular (UTEP) contra el Ministerio de Capital Humano de la Nación.
El objeto del proceso se enfoca en la impugnación de la Resolución N° 84/2024 en cuanto establece los lineamientos generales y operativos de los programas «Volver al Trabajo» y «Acompañamiento Social», que reemplazaron al anterior programa «Potenciar Trabajo». La causa reviste particular relevancia por referirse a derechos de personas en situación de vulnerabilidad socioeconómica y por los criterios adoptados por el tribunal para la suspensión parcial de ciertos aspectos de la normativa impugnada.
En ese contexto, la UTEP solicitó como medida cautelar la suspensión de los efectos de la Resolución N° 84/24 del Ministerio de Capital Humano, que aprobó los lineamientos de los programas «Volver al Trabajo» (Anexo I) y «Acompañamiento Social» (Anexo II), hasta tanto se resuelva sobre la legalidad de dicha resolución y se ordene el cumplimiento de la anterior Resolución RESOL-2020-283-APN-M que regulaba el «Programa Nacional de Inclusión Socio-Productiva y Desarrollo Local – Potenciar Trabajo».
La actora argumentó que los beneficiarios del programa «Potenciar Trabajo» se encontraban, al momento del dictado de la Resolución N° 84/24, en pleno ejercicio de sus derechos, en especial en lo relativo a la percepción del «Salario Social Complementario», así como a la cobertura de salud y seguridad social que dicho programa garantizaba a los beneficiarios inscriptos como «Monotributistas Sociales».
Fundamentos de la impugnación de la Resolución N° 84/24
La UTEP cuestionó el art. 15 del Anexo I («Volver al Trabajo») en cuanto establece que la percepción de la asignación dineraria será incompatible para quienes «hayan viajado al exterior tiempo suficiente que impida cumplir con la contraprestación correspondiente o a destinos que, por sus características -y a criterio de la autoridad de aplicación- sean consistentes con ingresos mayores a los previstos en las compatibilidades establecidas». La actora consideró que «implica un exceso de discrecionalidad» y que establece «normas ambiguas y vagas que podrían implicar arbitrariedad».
Sobre incompatibilidades del programa «Acompañamiento Social», objetó el art. 17 del Anexo II que establece incompatibilidad para quienes «realicen alguna prestación social y/o de empleo en el Estado Provincial, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, municipal o en organizaciones no gubernamentales cuyas tareas suplante la actividad propia de los empleados de los mismos». Según la actora, esta disposición «genera una desigualdad injustificada por fuente de trabajo».
Respecto de los criterios de consumo, impugnó el art. 17 inciso 9 del Anexo II que establece como incompatibilidad que los beneficiarios «hayan realizado gastos y/o consumos dentro y fuera del país con tarjetas de crédito y/o debito y/o billeteras virtuales en los últimos seis (6) meses, cuyo promedio mensual supere el monto equivalente al salario mínimo, vital y móvil». Para la actora, esta disposición fomenta «la economía no formalizada, las compras ‘en negro'».
En cuanto a los criterios vinculados con el mercado cambiario, cuestionó la incompatibilidad para quienes «hayan accedido al mercado libre de cambios a los fines de la obtención de divisas con fines de ahorro», considerando que su amplitud podría incluir servicios básicos como plataformas de streaming.
Sobre causales de cese, objetó las causales establecidas en los arts. 16 (Anexo I) y 18 (Anexo II) que disponen el egreso inmediato del programa para quien «impidiere, estorbare o entorpeciere el normal funcionamiento de los transportes por tierra, subterránea, agua o aire y no permitiere a terceros movilizarse libremente por la vía pública», así como para quien «incurra en actos de violencia que importen la alteración del orden público». Para la actora, estas disposiciones implican que «el Ministerio se arroga una competencia penal y crea un tipo penal» y violan «el derecho de defensa y el principio de inocencia».
Sobre otros aspectos económicos señaló que existe «regresividad en materia de seguridad social» por establecerse una «asignación dineraria mensual fija no remunerativa» en contraposición con la prevista para el plan «Potenciar Trabajo» que estaba condicionada al Salario Mínimo Vital y Móvil. Finalmente, también reclamó por la eliminación del denominado «incentivo adicional» (NEXO) contemplado en el art. 8 de la Resolución 121/20 del anterior programa «Potenciar Trabajo».
Argumentos del Estado Nacional
El Estado Nacional al presentar su informe en los términos del artículo 4 de la ley 26.854 planteó cuestiones formales, alegando falta de legitimación pasiva y la incompetencia del Tribunal. Respecto de los efectos de la Resolución N° 84/24, negó que aprobara lineamientos «menos efectivos, más precarios, y menos cuantiosos» o que se oponga «a las obligaciones enmarcadas en leyes internacionales y nacionales en la materia».
Sobre la naturaleza de los programas sociales sostuvo que «los Programas Sociales se encuentran formulados con la característica de provisionalidad», rechazando la supuesta pretensión de «indeterminación y perpetuidad» que atribuía a la actora. Y en cuanto a los derechos adquiridos, recordó jurisprudencia de la CSJN que establece que «nadie tiene un derecho adquirido al mantenimiento de leyes o reglamentos, ni a su inalterabilidad».
Por otro lado, sobre las causales de egreso sostuvo que «las resoluciones del ente, relacionadas con las causales de egreso, son susceptibles de los recursos previstos en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos», mientras que la responsabilidad por hechos delictivos «son ajenos a dicho ámbito por estar reservadas a la consideración de los jueces del Fuero Penal».
Fundamentos del Juzgado para otorgar la medida cautelar
El tribunal analizó la medida cautelar solicitada desde el marco normativo establecido por la Ley 26.854 que regula las medidas cautelares contra el Estado Nacional. Específicamente, evaluó el encuadre legal y determinó que correspondía aplicar el artículo 13 de la ley 26.854 (medidas de suspensión) y no el artículo 14 (medidas positivas) como planteaba la actora.
Además, admitió la tramitación de la causa como proceso colectivo considerando que «los derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos se encuentran contemplados en el segundo párrafo del artículo 43 de la Constitución Nacional».
El Juzgado decidió hacer lugar parcialmente la medida cautelar solicitada, suspendiendo específicamente las disposiciones contenidas en el artículo 16 incisos 1° y 2° del Anexo I y del artículo 18 incisos 1° y 2° del Anexo II de la Resolución N° 84/24, que establecen causales de egreso inmediato de los programas.
Para ello consideró lo siguiente:
(i) Sobre las causales de egreso inmediato sostuvo que ambas disposiciones «revisten indicios de ilegitimidad» porque «aceptar la aplicación de los señalados artículos atenta contra el derecho a ser oído del beneficiario y viola el derecho constitucional previsto en el artículo 18 y el debido proceso administrativo consagrado en la ley 19.549». Además, indicó que «suspender el beneficio en forma inmediata puede generar un daño irreparable que corresponde sea tutelado en resguardo de los beneficiarios dada su condición de vulnerabilidad» (Considerando VIII).
(ii) Sobre la motivación de actos administrativos señaló que «la mención expresa de las razones y antecedentes, tanto fácticos como jurídicos, determinantes de la emisión de un acto administrativo, se dirige a garantizar una eficaz tutela de los derechos individuales» (Considerando VIII, citando doctrina de Fallos: 344:3573; 347:468).
(iii) Sobre los demás planteos y aspectos cuestionados (pérdida del salario complementario, vulneración de los principios de la ley 27345, pérdida del beneficio establecido por el artículo 8 de la resolución 121/20, causales de incompatibilidad), el juez entendió que «exige abordar la cuestión principal y -por lo tanto- no corresponde a título cautelar expedirse acerca de ésta en resguardo del principio de contradicción» (Considerando X).
Sobre estas premisas, estableció la vigencia de esta medida cautelar hasta el dictado de la sentencia definitiva, atento a que el grupo colectivo se encuentra incluido dentro del artículo 2° de la ley 26.854 por razones de vulnerabilidad.
La sentencia analizada representa un importante aporte a la jurisprudencia sobre protección de derechos sociales en contextos de reformas de programas de asistencia social. El tribunal logró un interesante equilibrio entre el respeto a las competencias del Poder Ejecutivo para diseñar e implementar políticas públicas y la necesaria protección judicial de derechos fundamentales como el debido proceso y las garantías constitucionales vinculadas a la seguridad social.
Al hacer lugar parcialmente a la medida cautelar, concentrándose específicamente en los aspectos que consideró manifiestamente ilegítimos (particularmente, en las causales de egreso inmediato), el tribunal adoptó una postura prudente que evita interferir indebidamente en el diseño general de la política pública, pero que al mismo tiempo garantiza la protección de derechos esenciales.
El carácter colectivo de la acción permitió, además, que la protección se extendiera a la totalidad de los beneficiarios afectados por las disposiciones suspendidas, lo que amplifica el impacto social positivo de la decisión y refuerza la efectividad de los procesos colectivos como mecanismo de protección de derechos.
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