El 25 de febrero de 2025 el Juzgado Federal en lo Civil, Comercial y Contencioso Administrativo de La Plata N° 2 a cargo del Dr. Ramos Padilla, se expidió en «Guerrero Iraola, Juan Honorio y otros c/ PEN y otro s/ Acción Mere Declarativa de Inconstitucionalidad (Incidente Nº 1, FLP 13558/2024/1), disponiendo como medida interina «la suspensión de los efectos del DNU 116/25 y ORDENAR al Estado Nacional y al Banco de la Nación Argentina que se abstengan de toda acción tendiente a su implementación».
Este proceso colectivo tiene singular importancia institucional, ya que refleja una de las principales controversias que han atravesado el debate público argentino en el último año: la posibilidad o no de modificar la naturaleza jurídica del Banco de la Nación Argentina (BNA) para transformarlo en una sociedad anónima y transmitir su capital a intereses privados.
El caso presenta múltiples aristas de interés para la comprensión de los procesos colectivos y la tutela de derechos de incidencia colectiva en Argentina, especialmente en lo relativo a la protección de los trabajadores y trabajadoras de entidades públicas sujetas indebidamente a privatización, la defensa de bienes públicos frente a decisiones gubernamentales y los mecanismos procesales disponibles para cuestionar actos administrativos y decretos presidenciales.
Específicamente, en esta entrada analizaremos dos decisiones del Juzgado: (i) la sentencia de primera instancia del 25/09/2024 que declaró abstracta la causa pero estableció un criterio crucial sobre las formas y procedimientos que deben respetarse para privatizar la entidad; y (ii) la resolución cautelar del 24/02/2025 que suspendió la aplicación del Decreto 116/2025.
Antecedentes
La acción colectiva fue iniciada el 11/06/2024 por cinco trabajadores del BNA (Juan Honorio Guerrero Iraola, Carlos Enrique Ostroff, Juan Ignacio Benedetto, Manuel Gatica y Martín Horacio Igartua), quienes promovieron una acción declarativa de inconstitucionalidad contra la Resolución Privativa del Directorio del BNA N° 348 y contra todo acto que tuviera por objeto avanzar con la privatización de esa entidad bancaria. Adicionalmente, solicitaron la inconstitucionalidad de los arts. 13, 48, 51 y concordantes del Decreto N° 70/2023 (DNU), y del art. 24 y concordantes de la ley 26.122.
En el marco de este proceso, solicitaron una medida cautelar de no innovar para que el BNA se abstuviera de avanzar con el procedimiento de privatización. En lugar de resolver directamente la cautelar, el tribunal optó por requerir previamente a las demandadas el informe previo contemplado en el art. 4 de la ley 26.854.
El 25/09/2024, el juzgado dictó sentencia declarando abstracta la cuestión, pero estableciendo un criterio interpretativo crucial para el tema en debate: que «el DNU 70/23 y la resolución 348 del Directorio del B.N.A. no autorizan a modificar la situación jurídica de la entidad bancaria, que solo puede llevarse adelante mediante una ley formal dictada por el Congreso de la Nación y promulgada por el Poder Ejecutivo Nacional».
A pesar de la claridad de esta declaración de derecho realizada en dicha sentencia, el 19/02/2025 el Poder Ejecutivo Nacional dictó el Decreto 116/2025, mediante el cual dispuso la transformación del BNA en una sociedad anónima. Ante este nuevo hecho, los actores solicitaron una medida cautelar urgente ante la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata (donde se encontraba el expediente por las apelaciones de ambas demandadas contra la sentencia de primera instancia). La Cámara suspendió el llamado a dictar sentencia y devolvió las actuaciones al juzgado de origen para que analizara el pedido cautelar.
Analizaremos a continuación algunas de las cuestiones procesales e institucionales de relevancia que presenta el caso y el modo en que fue decidido, tanto en cuanto al fondo como en lo que respecta a la medida interina dictada el día de hoy.
1) Legitimación activa y carácter colectivo de la acción
Los accionantes se presentaron invocando una doble legitimación: por derecho propio (como trabajadores del BNA) y como afectados, representantes colectivos en los términos del art. 43 de la CN (en representación de todos los trabajadores y trabajadoras de la entidad).
En la sentencia de primera instancia el tribunal no profundizó explícitamente sobre la legitimación colectiva, puesto que consideró abstracta la cuestión. Sin embargo, implícitamente admitió la legitimación al dar curso a la acción y al requerir, como medida preliminar, la presentación de «las certificaciones de servicios acompañadas, expedidas por el Banco de la Nación Argentina respecto de todos quienes han rubricado la demanda y revisten carácter de actores en autos».
2) Existencia de «caso», «causa» o «controversia»
Este elemento es central en el análisis del tribunal en ambas resoluciones. En la sentencia de septiembre de 2024, el magistrado concluyó que la controversia se había tornado abstracta en función de: (i) el agotamiento de los efectos de la Resolución 348 del BNA (por cumplimiento del plazo de 150 días de la contratación del estudio jurídico); (ii) la sanción de la Ley 27.742 («Ley de Bases»), que excluyó expresamente al BNA de las entidades sujetas a privatización; y (iii) los reconocimientos efectuados por las propias demandadas al solicitar que se declarara abstracta la cuestión.
El tribunal señaló explícitamente: «no subsiste en el sub iudice una disputa actual y concreta entre las partes que configure un caso susceptible de ser sometido a los jueces, ya que el poder de juzgar ha de ejercerse en la medida en que perdure una situación de conflicto de intereses contrapuestos en el marco de una controversia (Fallos: 308:1087 y 311:787)».
Sin embargo, en febrero de 2025, con el dictado del Decreto 116/2025, el tribunal consideró que resurgió la controversia, señalando: «los actos concretos llevados a cabo por el Poder Ejecutivo Nacional podrían derivar en su privatización, en tanto permite prima facie el ingreso de capitales privados». Por ello, consideró reunidos los requisitos para el dictado de una medida cautelar interina que suspendió los efectos de dicho acto administrativo.
3) Objeto de la pretensión
El objeto de la pretensión inicial comprendía: (i) la declaración de nulidad e inconstitucionalidad de la Resolución 348 del Directorio del BNA; (ii) la inconstitucionalidad de los arts. 13, 48, 51 y concordantes del DNU 70/2023; y (iii) la inconstitucionalidad del art. 24 y concordantes de la ley 26.122.
Posteriormente, con el dictado del Decreto 116/2025, el objeto de la pretensión cautelar se amplió a la «suspensión cautelar de la vigencia del DNU 116/25 prohibiendo toda acción tendiente a su implementación, hasta tanto se resuelva la cuestión de fondo en autos».
4) Medidas cautelares
Respecto de la medida cautelar solicitada inicialmente, el tribunal optó por requerir el informe previo establecido en el art. 4 de la ley 26.854 a las accionadas, en lugar de resolverla de inmediato. Luego, no se expidió al respecto debido al hecho de considerar que, como adelantamos, la causa había devenido abstracta.
En cambio, frente al Decreto 116/2025, el tribunal consideró que estaban dadas las circunstancias para el dictado de una medida cautelar interina, conforme lo autoriza el art. 4, inc. 1°, tercer párrafo de la ley 26.854, que prevé tal posibilidad «en circunstancias graves y objetivamente impostergables».
Para ello, analizó detenidamente los requisitos de procedencia:
Respecto de la verosimilitud del derecho, el tribunal consideró que el derecho invocado era verosímil porque el Banco Nación es una entidad autárquica cuya creación compete al Congreso Nacional y, por lo tanto, solo este órgano puede modificar su estatus jurídico.
Reforzó esta conclusión con el hecho de que la Ley 27.742 excluyó expresamente al BNA de las entidades sujetas a privatización. También analizó que el art. 48 del DNU 70/2023 no incluía a los entes autárquicos, sino solo a «sociedades o empresas con participación del Estado».
En cuanto al peligro en la demora, el Juzgado lo consideró verificado por reunirse las «circunstancias graves y objetivamente impostergables» requeridas por el art. 4 de la ley 26.854. Al respecto señaló «que el Decreto 116/2025 (B.O 20/2/2025) ya está en plena vigencia según lo establecido en su artículo 14 y sus efectos pueden resultar irreversibles en caso de que se permita una modificación estructural del Banco de la Nación Argentina, circunstancia que objetivamente sólo puede impedirse al día de la fecha disponiendo una medida interina”.
Finalmente, estableció como contracautelar una caución juratoria conforme lo previsto en el art. 10 de la ley 26.854.
5) Argumentos centrales de las partes y del tribunal
Según se desprende del escrito de demanda y del pedido de medida cautelar frente al Decreto 116/2025, la parte actora sostuvo fundamentalmente que:
(i) La Resolución 348 del Directorio del BNA se basaba en una interpretación errónea del DNU 70/2023, pues el art. 48 de dicho decreto solo se refería a sociedades o empresas con participación estatal, no a entes autárquicos como el BNA.
(ii) El Directorio del BNA carecía de competencia para avanzar con un proceso privatizador: «Que el Directorio del BNA carece de atribuciones para decidir la eliminación de su carácter de entidad autárquica que funciona en la órbita del Estado Nacional y su transformación, en su lugar, en una sociedad anónima conforme la legislación comercial» (sentencia, pág. 5).
(iii) Para privatizar al BNA se requiere una ley formal del Congreso: «Para cambiar la condición jurídica del Banco Nación, establecida en su Carta Orgánica aprobada por Ley 21.799, se necesita una ley del Congreso de la Nación que lo declare sujeto de tal transformación» (sentencia, pág. 12).
(iv) El propio PEN había reconocido la necesidad de una ley del Congreso al incluir al BNA en el proyecto original de la Ley de Bases, del cual fue luego excluido: «La declaración del BNA como entidad sujeta a privatización fue propuesta por el PEN en dos proyectos de ley enviados al Congreso durante esta gestión, con posterioridad al dictado del DNU 70/2023» (sentencia, pág. 4).
(v) Respecto al Decreto 116/2025, argumentaron que «excede las facultades delegadas por la Ley 27.742 y configura una maniobra encubierta e impropia de privatización del Banco de la Nación Argentina» (resolución cautelar, pág. 4).
Por su parte las demandadas (el BNA y el Estado Nacional), al responder en su momento los pedidos de informes en el marco del art. 4 de la ley de cautelares contra el estado, coincidieron en sostener que:
(i) La cuestión debía declararse abstracta porque «no sólo ha fenecido el plazo de contratación (150 días, vencido el 22/07/24), sino que se agotó el objeto de dicha contratación, puesto que la labor encomendada fue debidamente cumplida en el plazo conferido» (sentencia, pág. 6).
(ii) De la contratación del estudio jurídico «no se deriva ninguna modificación en la naturaleza jurídica del BNA, ni puede el órgano emisor de la Resolución N° 348 –es decir, el Directorio del BNA– adoptar medida alguna en tal sentido, siendo que tales facultades sólo se encuentran reservadas y en cabeza del Poder Ejecutivo Nacional y/o del Congreso de la Nación» (sentencia, pág. 7).
(iii) El proyecto original de la Ley Bases incluyó al BNA entre las empresas a privatizar, pero finalmente fue excluido: «En el Anexo I del proyecto (pág. 181) están las empresas a privatizar y en él no se encuentra el BNA» (sentencia, pág. 9).
En este contexto de discusión, la argumentación del Juzgado se estructuró en torno a tres ejes fundamentales:
(i) Sobre la condición jurídica del BNA, el tribunal afirmó categóricamente que «el Banco de la Nación Argentina es una entidad autárquica cuya creación compete al Congreso Nacional y que, por lo tanto, también es éste el único poder que tiene la facultad de revocar dicho carácter. Cualquier decisión sobre la modificación del estatus de autarquía de una entidad creada por el Congreso Nacional debe emanar exclusivamente del Poder Legislativo» (sentencia, pág. 13).
Para fundar esta posición, realizó un detallado recorrido histórico sobre la creación y evolución jurídica del BNA (desde la Ley N° 2841 de 1891 hasta la Ley N° 21.799 que aprobó su actual Carta Orgánica), concluyendo que siempre fue competencia del Congreso Nacional determinar su estatus jurídico.
(iii) Sobre la exclusión del BNA del art. 48 del DNU 70/2023, consideró que «de la lectura del art. 48 del Decreto 70/23 no se advierte la inclusión expresa [del BNA], pues sólo refiere a sociedades o empresas con participación del Estado, y en ninguna parte se menciona a los entes autárquicos» (sentencia, pág. 13).
Además, invocando el principio de interpretación literal sostenido por la CSJN, concluyó que «los entes autárquicos no fueron expresamente incluidos en el art. 48 del Decreto 70/23, lo que impediría su aplicación al Banco de la Nación Argentina» (sentencia, pág. 13).
(iii) Sobre la necesidad de una ley del Congreso para privatizar el BNA, el tribunal destacó que la Ley 27.742 («Ley de Bases») expresamente excluyó al BNA de las entidades sujetas a privatización, luego de un amplio debate parlamentario. Debido a ello, concluyó que «se evidencia entonces la voluntad del Congreso Nacional y de ambas Cámaras al sancionar la ley de excluir al Banco de la Nación Argentina como entidad sujeta a privatización, producto de un debate generado en el ámbito político adecuado con intervención de múltiples actores y que excede la revisión judicial» (sentencia, pág. 9).
(iv) Luego, en la resolución cautelar, el tribunal profundizó este argumento al analizar el Decreto 116/2025, señalando que: (a) «el Poder Ejecutivo Nacional podría haber excedido los límites establecidos por el Congreso de Nación al realizar la delegación de facultades»; (b) «el decreto 116/2025 del P.E.N. se trataría de un decreto delegado dictado en exceso, en tanto la interpretación del alcance de la delegación fijada en el art. 3 de la ‘Ley Bases’ debe ser integrada con el resto de la norma, en especial con el capítulo ‘II. Privatización’, en el que se excluyó al Banco de la Nación Argentina»; y (c) “es posible inferir, con el grado de provisoriedad necesario para el dictado de una medida cautelar, que el decreto 116/2025 del P.E.N. se trataría de un decreto delegado dictado en exceso» (resolución cautelar, pág. 11-12).
6) Algunas conclusiones
Las decisiones del juzgado de La Plata delimitan con claridad las competencias entre poderes del Estado. Las resoluciones ratifican el principio de que la modificación del estatus jurídico de un ente autárquico creado por ley del Congreso, como es el BNA, requiere una nueva ley formal. Este criterio, sustentado en la doctrina y jurisprudencia clásicas del derecho administrativo, pone límites al poder del Ejecutivo para reorganizar la administración pública mediante decretos.
Por otra parte, sostienen el estándar interpretativo sobre decretos de necesidad y urgencia y decretos delegados. El análisis del tribunal sobre el alcance del art. 48 del DNU 70/2023 y del art. 3 de la Ley 27.742 ratifica, correctamente, un criterio restrictivo para la interpretación tanto de los DNU como de las facultades delegadas al Poder Ejecutivo, en consonancia con lo dispuesto por el art. 76 de la Constitución Nacional que establece que la delegación legislativa es excepcional y debe interpretarse restrictivamente.
También resulta interesante el enfoque pragmático sobre la cuestión abstracta: aun declarando en tal carácter la cuestión en la sentencia de septiembre de 2024, el Juzgdao incluyó una clara y determinante declaración interpretativa sobre el fondo del asunto que luego sirvió de fundamento para la medida cautelar de febrero de 2025.
Las resoluciones analizadas reflejan una actuación jurisdiccional que combina prudencia (al declarar abstracta la cuestión inicial, a pedido de las propias demandadas) con decisión (al suspender cautelarmente un decreto presidencial cuando fue necesario). En ambos escenarios, el tribunal fundo sólidamente sus decisiones en principios constitucionales y de interpretación legislativa. Especialmente, en el reconocimiento de las facultades exclusivas del Congreso para modificar el estatus jurídico de entes autárquicos creados por ley.
El caso también permite ver, una vez más, la importancia de los procesos colectivos como herramienta para la protección de bienes públicos estratégicos y derechos de incidencia colectiva (en este caso, de trabajadores y trabajadoras), así como el rol fundamental del Poder Judicial en el control de legalidad de los actos del Poder Ejecutivo (especialmente cuando éstos podrían exceder facultades delegadas o afectar instituciones creadas por ley del Congreso).
Finalmente, se advierte cómo el debate democrático en el Congreso Nacional sobre la exclusión del BNA de las entidades sujetas a privatización en la Ley 27.742 fue reconocido y valorado por el tribunal como manifestación de la voluntad legislativa, reforzando así la legitimidad de su decisión al alinearse con dicha voluntad expresada en un ámbito de deliberación plural y representativo.
Y acá la resolución cautelar (interina) dictada el 25 de febrero de 2025.
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