Por María Paula Mamberti
Tras años de formular numerosos reclamos que fueron desoídos, un grupo de vecinos de la Municipalidad de Paraná logró que el pasado 29 de julio de 2024 la Sala I de la Cámara Segunda de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Paraná hiciera lugar a la acción de amparo colectiva promovida en los autos caratulados “Barsanti, Liliana Beatriz y otros c/ Municipalidad de Paraná y otros s/ Acción de amparo colectivo» (expte. n° 12.956) y se disponga el cese la actividad que se llevaba a cabo en una planta de tratamiento de residuos peligrosos en un área residencial junto con su inmediata relocalización.
En su demanda, explicaron que si bien desde el año 1997 se han efectuado sin éxito peticiones ante la Municipalidad de Paraná por la actividad desarrollada en el depósito y que desde el año 2014 había tomado intervención la Secretaría de Medio Ambiente de Entre Ríos, no se habían adoptado a la fecha medidas eficaces para la solución inmediata de la problemática, por lo que entendieron que el amparo era el carril más adecuado para proteger los derechos conculcados. Además, afirmaron que no podían ser víctimas del obrar negligente de la Administración, ni verse impedidos de iniciar una acción solo porque el Estado provincial decidió ejecutar tardíamente un acto administrativo, por el cual se condicionaba el funcionamiento de la planta únicamente a la presentación de un estudio de impacto ambiental.
Consideraciones previas: la calificación técnica del depósito en cuestión
En su decisión, la justicia consideró necesario realizar, de manera preliminar, algunas consideraciones sobre la calificación técnica del establecimiento «Todoni», donde se desarrollaba la actividad cuestionada en el pleito.
Basándose en el dictamen pericial producido, se concluyó que se trataba de una planta de tratamiento y transferencia de residuos, donde se efectuaba el acondicionamiento de los desechos para su posterior comercialización y traslado para su reciclado. Se tuvo en cuenta, además, que la propia sociedad «Las 3E S.R.L.» demandada había expresado en su contestación de demanda que «a los fines tributarios, la empresa se encuentra inscripta bajo la actividad de recuperación de materiales y desechos no metálicos, recuperación de materiales y desechos metálicos».
Fue, entonces, bajo tal entendimiento que se analizó el caso.
Cimientos estructurales del juicio: la decisión sobre la legitimación pasiva
I. El primer planteo abordado por el tribunal fue el formulado por la Municipalidad de Paraná, a quien se le requería que preste colaboración para que llevar adelante las acciones necesarias para que se proceda al cierre de la planta de tratamiento, la transferencia inmediata de los residuos y la recomposición del espacio en que se encontraba implantado.
En este punto, se hizo hincapié en que el municipio era «titular de obligaciones en relación a la preservación del medio ambiente y la salud de las personas» y en que «tal como fuera señalado en la resolución dictada en fecha 13/04/2024, pesa sobre el Estado municipal la obligación de ejercer el poder de policía respecto a la salud pública y la protección del ambiente y del equilibrio ecológico (art. 240, inc. 21 (b) y (g) Constitución Provincial)».
A su vez, se dijo que la comuna se encontraba obligada -de acuerdo a lo dispuesto en la ley 25.675- «a implementar la política ambiental nacional de presupuestos mínimos medioambientales y aplicar los instrumentos de la política y la gestión ambiental, en especial referencia a la presente litis, el control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas (arts. 1, 3, 5, 8 (3) ss. y cc. Ley N.º 25.675)».
En virtud de ello, se desestimó la excepción previa articulada.
II. En cuanto a la oposición formulada por Romina Elizabeth Todoni y Diego Enrique Todoni, quienes alegan que la pretensión debía esgrimirse solo contra la empresa «Las 3E S.R.L.» y no contra ellos porque no eran » los titulares ni los responsables de dicha explotación», el tribunal estimó que al ser los gerentes y únicos socios de dicha sociedad, eran ellos «quienes adoptan las resoluciones sociales y quienes administran la sociedad y, por ende, se constituyen en las autoridades y responsables de la explotación del establecimiento (arts. 157, 159, ss. y cc. Ley N.º 19.550)».
Puntualizaron que en materia medioambiental, son legitimados pasivos todos aquellos que fueran responsables de prevenir o evitar el riesgo o de provocar el daño, resultando así comprendidos las autoridades y profesionales de las personas jurídicas en la media de su participación, por ser quienes en definitiva adoptan las decisiones societarias y las ejecutan y que han de permitir prevenir o evitar un riesgo o de provocar el daño medioambiental ( art. 68 LPC; argumento en igual sentido del art. 31 in fine Ley N.º 25.675 para el supuesto de responsabilidad por daño ambiental).
Por tal razón, también fue rechazado su planteo.
Los recaudos de admisibilidad de la acción de amparo ambiental
En la decisión recaída, se precisó que no se encontraba cuestionado el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad previstos en el art. 70 Ley de Procedimientos Constitucionales (LPC), sino el de los contemplados en su art. 3°.
Al respecto, se dijo que los requisitos de admisibilidad previstos en el art. 3 LPC debían evaluarse atendiendo a las modificaciones constitucionales y legislativas tanto a nivel nacional como provincial en materia ambiental y el alcance del derecho humano a un medio ambiente sano conforme las disposiciones del art. 11 del Protocolo de San Salvador y la Opinión Consultiva N.º 23/ 17 de la Corte Interamericana.
En este sentido, se recordó que «la Corte Interamericana indica que existe un grupo de obligaciones de tipo procedimental o instrumental tanto en materia ambiental como de derechos humanos, que derivan de tales derechos a fines de garantizarlos y respaldan una mejor formulación de las políticas ambientales, entre las que se encuentra el acceso a la justicia con relación a las obligaciones estatales para la protección del medio ambiente».
En línea con eso, el tribunal destacó que el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe («Acuerdo de Escazú») establece normas por las que intenta asegurar el acceso a la justicia en asuntos medioambientales; que el art. 41 de la Constitución Nacional consagra el derecho de los habitantes a un medio ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano con la consiguiente obligación de preservarlo y el art. 43 el amparo ambiental; y, finalmente, a través de los arts. 56 y 83 de la Constitución de Entre Ríos, el Estado se encuentra obligado a garantizar la aplicación de los principios de sustentabilidad, precaución, equidad intergeneracional, prevención, utilización racional, progresividad y responsabilidad e incorpora expresamente el amparo ambiental para el supuesto de afectación o riesgo de una lesión a derechos difusos o de titularidad colectiva para la protección ambiental.
Con este marco, procedió al análisis pormenorizado de los recaudos de admisibilidad exigidos por el ordenamiento jurídico en el caso específico. Veamos.
a. Examen sobre la existencia de otros procedimientos judiciales o administrativos:
En este punto, el tribunal expuso que «las actuaciones administrativas tramitadas tanto en sede municipal como provincial han resultado manifiestamente ineficaces para la protección del entorno medioambiental vinculado a las actividades de la planta de transferencia de residuos y los derechos de los amparistas».
Para arribar a esa conclusión, el órgano ponderó que pese a que la Municipalidad de Paraná había impuesto desde el año 2008 algunas sanciones a la empresa por no contar con la debida habilitación o por ocupación de la vía pública con contenedores de reciclaje, la planta nuca había dejado de operar, a excepción de una oportunidad en que se dispuso su clausura en el año 2011.
Respecto de la Provincia de Entre Ríos, adujo que si bien por Resolución N° 2622 de la Secretaría de Ambiente, de fecha 05/10/2022, se había ordenado el cese total preventivo de la planta y que el 21 de julio de 2023 se promovieron las actuaciones caratuladas: «Estado Provincial c/ Todoni, Diego Enrique s/ Contencioso Administrativo», Exped.N° 1973, que tramitan por ante la Cámara Contencioso Administrativo de Paraná, a los fines de la ejecución del acto administrativo, hasta la fecha no había recaído ningún pronunciamiento que permita materializar esa actuación.
Por otro lado, se recordó que el Superior Tribunal de Justicia ha sostenido que en materia medioambiental, la remisión a los procedimientos administrativos como causal de inadmisibilidad ha quedado virtualmente derogada por los arts. 43 de la Constitución Nacional y el art. 56 de la Constitución Provincial (cfr. STJER, «Carraza, Darío; Carraza, Julieta y Chesini, Leonardo c/ Munipalidad de San José de Gualeguaychú s/ Acción de amparo», Exped. N° 26066, 31/12/2022).
Por último, se descartó el argumento en torno a que las controversias medioambientales exijan la producción de prueba que por su naturaleza es compleja y que exceden su producción plazos muy breves.
b. Incidencia de la promoción de otra acción o recurso sobre el mismo hecho.
Continuando la línea de análisis propuesto, se arguyó que «la promoción de la demanda contencioso administrativa por el Estado provincial no puede conllevar el mantenimiento de un riesgo o lesión para el medioambiente o de derechos humanos si no resulta un medio eficaz y útil». A esto se sumó que no mediaba identidad entre las pretensiones enderezadas por el Estado provincial y los amparistas, citando lo dicho por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en cuanto a que «no cabe rechazar la acción de amparo ambiental de tramitarse un expediente administrativo sobre un mismo hecho si existen diferencias entre lo planteado en sede administrativa y lo pretendido por el amparista, puesto que de lo contrario se incurriría en un exceso ritual manifiesto vulnerándose el derecho a una tutela judicial efectiva (CSJN, «Majul, Julio Jesús c/ Municipalidad de Pueblo General Belgrano y otros» , 11/07/2019; Fallos 342:1203)».
c. Aplicación del plazo de caducidad de treinta días
Aquí se expresó que «sustentar el rechazo de una demanda de amparo por su interposición extemporánea frente a la posibilidad de que exista un riesgo o daño al medioambiente conllevaría incurrir en un excesivo rigor formal frente a la especial protección que otorga el régimen jurídico nacional e internacional al medio ambiente sano y otros derechos humanos relacionados con este, con la consiguiente responsabilidad del Estado».
De este modo, se consideró que la acción de amparo intentada resultaba admisible.
La procedencia de la acción: el examen de las pretensiones esgrimidas
a. Cese de las actividades en la planta de tratamiento y transferencia.
El acogimiento de esta pretensión se impuso por el solo hecho de que la planta carecía de habilitación municipal para operar, del Certificado de Aptitud Ambiental exigido por los decretos 4.977/0 y 3.498/16, de un estudio de impacto ambiental y un plan de gestión de residuos adecuados, entre otros. Además, se resaltó que «la percepción de tributos por el Municipio por la actividad que allí se lleva adelante no es equiparable legalmente al otorgamiento de la habilitación municipal, de ahí las diversas sanciones que ha impuesto la Municipalidad de Paraná por la falta de habilitación».
Se valoró también el resultado de la prueba de exámenes científicos y el dictamen pericial, que explicaban que de las muestras tomadas podía extraerse que en los envases dispuestos en la planta contuvieron productos químicos que constituían residuos peligrosos, encontrando rastros de elementos de cobre y zinc.
b. Traslado de la planta de tratamiento y transferencia de residuos
En esta parcela del reclamo, se sopesó que de la constatación judicial realizada y el dictamen pericial elaborado se desprendía que la planta se encontraba emplazada en una zona residencial y que los residuos se hallaban sobre el terreno, sin ningún tipo de protección, dispuestos sin cartelería alguna y a la intemperie.
Se tuvo por comprobado, asimismo, el estado de contaminación visual, con el riesgo de contaminación auditiva y del aire por el movimiento de tránsito que implicaba la operatoria de la planta dada su envergadura y el volumen de la operatoria reconocida por otra parte por la empresa «Las 3E S.R.L.», que incluso habría motivado el pedido a las autoridades municipales para su radicación en el Parque Industrial.
Entendiendo que resultaba aplicable el criterio de la carga dinámica de la prueba -conforme lo previsto en los arts. 8 inc. 3.e del Acuerdo de Escazú y 32 de la ley 25.675-, se señaló que «la parte demandada no ha aportado prueba alguna de que las plantas de tratamiento y transferencia de residuos -peligrosos o no- puedan operar en una zona residencial sin afectar el medioambiente y las condiciones de vida de la población».
De igual forma, se advirtió que el Código Urbano Municipal en su Anexo III no admitía la ubicación de establecimientos que se dediquen a actividades relacionadas con la industria y sustancias químicas y peligrosas en el área urbana y, en el área extraurbana solo en algunos sectores, con limitaciones y sujeto a la conveniencia de la localización (Código Urbano de la Municipalidad de Paraná – Ordenanza N.º 8563).
En función de esto, determinó que era necesario el traslado del establecimiento a otro lugar » por ser incompatible su localización en una zona residencial, con la consiguiente afectación de la calidad de vida de la población residente en el área de influencia de la misma y de sus derechos fundamentales relacionados con aquella».
Finalmente, se estableció que el traslado o la transferencia y/o disposiciones final de los residuos debía efectuarse conforme un plan que debía ser formulado por «Las 3E S.R.L.» conjuntamente con la Secretaría de Ambiente de la Municipalidad de Paraná y de la Provincia de Entre Ríos.
c. Saneamiento y recomposición del predio
En este punto, se estimó que las medidas a adoptar a los fines del saneamiento y recomposición del ambiente requerían de la realización de estudios científicos a llevarse a cabo una vez que se haya despejado el área de los residuos.
No obstante, se aclaró que aunque no pudiera aún determinarse el grado de contaminación ambiental originada por la actividad en la planta sobre la zona afectada, se presumía un riesgo cierto, lo que tornaba aplicable el principio precautorio y el principio pro persona conforme lo dispuesto por el art. 3, incs. f) y k) del Acuerdo de Escazú y el art.2 de la Ley N.º 25.675.
La sentencia dictada: alcances y proyecciones
1. Se hizo lugar a la acción de amparo ambiental promovida contra Diego Enrique Todoni, Romina Elizabeth Todoni, la firma «Las 3E S.R.L.» y la Municipalidad de Paraná, decretando: a) el cese total a partir de la notificación del presente de la actividad que se desarrolla en el inmueble sito en Avda. José Hernandez N.º 2561 por la sociedad comercial «Las 3E S.R.L.» y por cualquier otra persona física o jurídica que en el futuro pudiera sustituirla en la explotación de la planta; b) la relocalización de la planta y, en caso de resultar imposible la misma, la transferencia de los residuos allí existentes a una planta de tratamiento y transferencia habilitada o la disposición final de los residuos en lugares habilitados; c) el saneamiento y recomposición del medioambiente del inmueble y el área de influencia de este conforme los estudios a efectuar conforme las pautas indicadas en los considerandos precedentes.
2. Se dispuso que en el plazo de 30 días la empresa debía elaborar un plan de relocalización del predio que contemple un cronograma acorde a las medidas a adoptarse y la protección y recomposición del ambiente afectado, conjuntamente con las autoridades ambientales de la Municipalidad de Paraná y de la Provincia de Entre Ríos y supervisado su cumplimiento por dichos organismos.
3.Para el supuesto de que la reubicación de la planta resultare imposible, debían transferirse los residuos a otras plantas existentes que se encuentren habilitadas dentro o fuera de la provincia o su disposición final en sitios habilitados en el plazo de 60 días, a cuyos efectos deberán intervenir las autoridades ambientales de la Municipalidad de Paraná y de la Provincia de Entre Ríos a los fines del control y supervisión de su cumplimiento.
4. Se decretó que las acciones de saneamiento y recomposición del área afectada estarían a cargo de «Las 3E S.R.L.» o cualquier otra persona física o jurídica que en el futuro pudiera sustituirla en la explotación de la planta, conforme un plan y cronograma que no podrá exceder de 1 año de dictada la presente sentencia, el que debe ser elaborado conjuntamente con las autoridades ambientales de la Municipalidad de Paraná y de la Provincia de Entre Ríos y supervisado su cumplimiento por dichos organismos.
5. Se estableció que la Municipalidad de Paraná debía informar con una periodicidad no mayor a los 30 días sobre el progreso de las medidas dispuestas precedentemente a los accionantes y la población del área afectada por la planta de tratamiento y transferencia de residuos.
6. Se impusieron las costas a los socios gerentes de la sociedad, la empresa «Las 3E S.R.L.» y la Municipalidad de Paraná.
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