Por María Victoria Mosmann y Daniel Arturo Isa
El 21 de diciembre de 2023, en el marco del proceso liderado por la Conferencia de Ministros de Justicia de los Países Iberoamericanos (COMJIB), se presentó el primer borrador oficial del Convenio Iberoamericano de Acceso a la Justicia (CIAJ), dirigido a dotar a los países iberoamericanos de un marco común y vinculante en materia de acceso a la justicia.
Se trata de una iniciativa alineada con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible adoptada en el ámbito de las Naciones Unidas, en tanto representa un avance de importancia para los países de la región en el cumplimiento del Objetivo N° 16 que persigue “Promover sociedades justas, pacíficas e inclusivas” e incorpora como meta 16.3 la de “Promover el estado de derecho en los planos nacional e internacional y garantizar la igualdad de acceso a la justicia para todos”.
Este primer borrador oficial -como indica su introducción- se origina en los trabajos preparatorios iniciados en el año 2021 por la COMJIB en conjunto con la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB), el Programa Iberoamericano de Acceso a la Justicia (PIAJ) y el programa de cooperación EUROsocial de la Unión Europea.
En la XXII Asamblea Plenaria de la COMJIB realizada en julio de 2022, se dio a su vez el aval para la elaboración de un acuerdo iberoamericano sobre acceso a la justicia, y en el punto 25 de su Declaración se instó a la Secretaría General de la Conferencia a avanzar en la determinación de una hoja de ruta para su desarrollo con amplia participación de todos los sectores, en coordinación con la SEGIB y la Cumbre Judicial Iberoamericana.
A partir de una primera versión del convenio elaborada por un equipo de consultores técnicos, el borrador fue discutido en profundidad en cuatro talleres virtuales con los Ministerios de Justicia que participan de la línea de trabajo de acceso a la justicia de la COMJIB.
Durante el año 2023, se continuó avanzando en su definición con la realización de consultas en línea, a partir de las cuales se identificaron las prioridades de 52 organizaciones de la sociedad civil de Argentina, México, Colombia, Guatemala, Venezuela, Bolivia, Chile, Costa Rica, Ecuador, Brasil, El Salvador, España, Honduras y Panamá.
En ese marco, se presentó un documento que reúne las consideraciones y propuestas preliminares de diversas organizaciones de la región, mediante el cual se introducen recomendaciones de contenido para la etapa inicial de elaboración del texto del convenio y cuyas líneas más relevantes en relación al objeto de este blog pueden leerse en la siguiente entrada.
La continuidad del proceso de elaboración y evaluación del CIAJ ha sido expresamente destacada en el punto 30 de la Declaración de Madrid aprobada en la XXIII Asamblea Plenaria de la COMJIB -celebrada en junio de 2023-, como también en el punto 28 de la Declaración de Santo Domingo dada el 25 de marzo de 2023 en la XXVIII Cumbre Iberoamericana de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno.
La última versión del borrador fue revisada por la Secretaría General de la COMJIB y la Unidad Técnica del PIAJ con la colaboración del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de Chile, país líder de la Línea 1 sobre acceso a la justicia de la COMJIB, en vista a las actividades de debate y reflexión que se pretenden convocar durante el año 2024.
Generalidades de la propuesta regulatoria para el CIAJ
De conformidad con el artículo 1 del borrador, el CIAJ persigue el objetivo de garantizar el derecho humano de acceso a la justicia, con el fin de salvaguardar el pleno ejercicio de los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico, y a obtener soluciones a sus necesidades jurídicas a través de instituciones formales e informales, en conformidad con estándares de derechos humanos. Para ello, insta a cada Estado Parte a receptar en su ordenamiento interno las normas necesarias para satisfacer las necesidades jurídicas de las personas en los términos de la definición de acceso a la justicia delineada en su artículo 3 y a dedicar recursos adecuados para la correcta aplicación de las políticas, medidas y programas.
Al definir su ámbito de aplicación, el artículo 2 prevé que la promoción del acceso a la justicia en el marco del CIAJ se persigue a través de la información y la orientación jurídica, los mecanismos jurisdiccionales y no jurisdiccionales de solución de conflictos, el fortalecimiento de los servicios de atención jurídica y el establecimiento de directrices para la elaboración de políticas.
El artículo 4 contiene una serie de principios por los cuales deberán guiarse los Estados Parte en la implementación del CIAJ, entre los cuales se incluyen los de efectividad, progresividad y no regresión, integralidad en la aplicación en el sistema de justicia, enfoque de género, interseccionalidad, pluriculturalidad, igualdad y no discriminación, centralidad de la persona y enfoque de derechos humanos.
El borrador también incluye compromisos sobre información y educación en materia de acceso a la justicia, con el fin de permitir a las personas actuar sobre las barreras que restringen o impiden la satisfacción efectiva de sus derechos (artículo 5), medidas para el empoderamiento jurídico (artículo 6) y disponibilidad de orientación y asesoramiento técnico-jurídico, en especial tratándose de personas en condición de vulnerabilidad (artículo 7).
Mecanismos de resolución de conflictos
En cuanto a los mecanismos de resolución de conflictos en general, el Capítulo 3 introduce diversas obligaciones para los Estados Parte en tres secciones. En la Sección 1a, de Normas generales, incluye disposiciones especiales sobre capacitación integral y sensibilización de operadores del sistema de justicia y otras personas que intervengan en la resolución de conflictos, además de la consideración de enfoques especiales como la justicia comunitaria, justicia terapéutica, justicia itinerante, justicia multipuertas y justicia restaurativa.
El artículo 10 del CIAJ reviste gran importancia al referirse a la justicia comunitaria, ya que prevé que los Estados Parte podrán reconocer formas de resolución de conflictos propias de un entorno cultural específico y resueltos de manera participativa por miembros de la propia comunidad, regulando sus condiciones. Esta previsión guarda compatibilidad con la ley 24.071 que aprueba el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, el cual dispone en el artículo 8 que al aplicarse la legislación nacional a los pueblos indígenas debe considerarse sus costumbres o su derecho consuetudinario, que tienen el derecho a conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos. En ese mismo marco de compatibilidad con el sistema jurídico nacional y con los derechos humanos internacionalmente reconocidos deben respetarse los métodos a los que los pueblos interesados recurren para la represión de los delitos cometidos por sus miembros (artículo 9 del Convenio 169), y en caso en que las autoridades y los tribunales deban pronunciarse sobre cuestiones penales deberán tener en cuenta las costumbres de dichos pueblos en la materia. El artículo 10 prescribe que al imponerse sanciones penales previstas por la legislación general deberán tenerse en cuenta sus características económicas, y culturales, y darse la preferencia a tipos de sanción distintos del encarcelamiento.
En la Sección tercera del texto propuesto se incorpora el compromiso de promover las formas propias de justicia en el ámbito de las poblaciones originarias, afrodescendientes y otras diversidades culturales y étnicas, también la armonización de los sistemas con base en el respeto mutuo y de conformidad con las normas internacionales.
En los artículos 29 al 31 se regula la gratuidad de la interpretación y traducción, las que serán grabadas o documentadas. Se prevé el impulso de los peritajes culturales y/o antropológico para lograr el aporte de datos relevantes del contexto social.
Mecanismos jurisdiccionales
El Capítulo 4 se refiere a los mecanismos jurisdiccionales de resolución de conflictos, y reconoce en primer lugar la relevancia de garantizar el asesoramiento técnico-jurídico para la efectividad de los derechos en todas las jurisdicciones e instancias (artículo 17). También introduce el compromiso de adoptar medidas para garantizar la calidad y especialización en la orientación jurídica, la asistencia jurídica y la defensa pública (artículo 18), la adopción de acciones para asegurar la gratuidad de los servicios jurídicos mencionados (artículo 19) y la disposición de recursos idóneos, efectivos y rápidos para el acceso a la justicia, garantizando la tutela por parte de tribunales independientes, imparciales y capacitados y el cumplimiento efectivo y oportuno de las decisiones judiciales (artículos 20 y 21).
La propuesta contempla asimismo la inclusión de herramientas como la mediación intrajudicial y otros mecanismos colaborativos para la solución concertada del proceso jurisdiccional (artículo 22), la expresa obligación de las Partes de revisar las normas de procedimiento y los requisitos procesales para facilitar el acceso a la justicia y adecuar sus ordenamientos al Convenio (Sección 3a, artículo 23), la oralidad para agilizar la tramitación del proceso (artículo 24) y el anticipo jurisdiccional de la prueba (artículo 25).
A su vez, se promueve la simplificación de procedimientos en general, a través de medidas tendientes a racionalizar la exigencia de requisitos para determinados actos y con especial énfasis en los procesos cautelares y de carácter urgente (artículo 27), además de la adopción de herramientas particulares como formularios accesibles para facilitar el ejercicio de determinadas acciones o peticiones (artículo 26).
Intereses colectivos
Uno de los aspectos más relevantes del CIAJ se refiere a la incorporación de normas específicamente referidas a los intereses y procesos colectivos. Al respecto, el artículo 28 -titulado “Intereses Colectivos”- consagra en primer lugar la obligación de las Partes de garantizar la existencia de acciones judiciales eficaces, tanto de cesación como de indemnización, para la tutela de los intereses o derechos colectivos reconocidos por el ordenamiento jurídico, incluyendo expresa mención de los “intereses difusos” (inciso 1).
A ese fin, el inciso 2 dispone que los Estados deberán recoger en sus derechos internos mecanismos adecuados de legitimación y participación de los sujetos colectivos o grupos afectados en los diferentes actos e instancias procesales.
En tercer lugar, se incluye una directiva para el sistema de justicia en general, al establecer que la tramitación de los procesos colectivos deberá ser prioritaria cuando exista “manifiesto interés social evidenciado por la dimensión del daño o por la relevancia del bien jurídico que deba ser protegido” (inciso 3).
De acuerdo con el inciso 4, la eficacia de las acciones para la tutela colectiva comprenderá igualmente la contemplación de mecanismos que permitan acceder en forma celera a una tutela jurisdiccional anticipada o cautelar en los casos en que un grupo determinado o determinable se encuentre afectado o bajo situación de riesgo inminente.
Acceso a la justicia de las personas en condiciones de vulnerabilidad
El capitulo 5 se titula “Acceso a la justicia de las personas en condiciones de vulnerabilidad”.
En consonancia con la caracterización de persona en situación de vulnerabilidad realizada por las “100 Reglas de Brasilia” – puntualmente en la regla 3-, hace eje en la incidencia que tienen estas situaciones sobre el pleno ejercicio de los derechos ante el sistema de justicia.
Prevé luego especiales previsiones y medidas a grupos de personas en situación de vulnerabilidad como son los casos de mujeres víctimas de violencia, niños, niñas y adolescentes, y la protección de los derechos de las víctimas.
Políticas públicas para el acceso a la justicia
Vinculado a los procesos de reforma de los sistemas de justicia en el ámbito regional, el Capítulo 6 contempla medidas y estándares para el diseño y la implementación de políticas públicas para el acceso a la justicia, incluyendo la realización de encuestas de necesidades jurídicas insatisfechas (artículo 38), diagnósticos sobre barreras de acceso a la justicia (artículo 44), políticas, medidas y prácticas de justicia abierta (artículo 39), transparencia activa y pasiva (artículo 40), adopción de nuevas tecnologías (artículo 41) y participación ciudadana (artículo 42).
En sentido similar, el artículo 43 de la propuesta incorpora el compromiso de adoptar medidas de organización y gestión judicial, además de impulsar la elaboración de protocolos para favorecer el acceso a la justicia de grupos en condiciones de vulnerabilidad y para mejorar la respuesta del sistema de justicia frente a las demandas de la sociedad.
Continuidad del proceso de elaboración del CIAJ.
Según se anunció en el seminario virtual de lanzamiento del primer borrador del CIAJ, para el año 2024 se tiene previsto dar continuidad a las actividades de discusión y revisión del texto propuesto, asegurando la amplia participación de los diferentes actores relevantes de la sociedad civil.
De conformidad con ese enfoque, cabe destacar que a la fecha se mantiene abierta la recepción de comentarios y observaciones a través del siguiente formulario web.
También se prevé la constitución de un comité asesor del CIAJ y la convocatoria de seminarios especializados de carácter regional y local vinculados a diferentes aspectos del acceso a la justicia. Además, se evalúa la posibilidad de constituir un grupo de representantes de la ciudadanía para retroalimentar el proceso de construcción del texto del convenio.
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