Por Matías Alejandro Sucunza
Legisladores de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires del bloque Unión por la Patria promovieron una acción declarativa de inconstitucionalidad en los términos del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial contra el PEN respecto del DNU N° 70/2023.
La acción tramita ante el fuero Contencioso Administrativo Federal y se suma al repertorio de acciones que, a lo largo y ancho del país, se han deducido contra el DNU. Las 27 páginas que conforman la presentación no solo contienen la pretensión de fondo, sino también dos pedidos adicionales: el otorgamiento de una cautelar que suspenda los efectos de la norma y la habilitación de feria. Veamos los aspectos salientes de esta nueva demanda.
Legitimación doble
La pretensión planteada no se organiza en torno a la condición de legislador, sino de ciudadanos de la CABA: “los que suscriben la presente son ciudadanos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y se ven afectados por las disposiciones del DNU N° 70/2023”.
Podríamos señalar que ambas cualidades aparecen, desde el encabezado y hasta el final, de modo intercalado. No obstante, la primera condición que invocan al desarrollar la legitimación, es la de ciudadanos. Aunque no se explicita ni hay referencias, las razones son consabidas: protegerse de la línea jurisprudencial de la CSJN que, como regla, desestima la impugnación de legisladores.
Ahora bien, ¿este es un caso análogo al holding de dichos precedentes? ¿La situación fáctica y los elementos de la pretensión son asimilables y aplicables?
Podría decirse que la discusión legislativa aún no se dio o, si se está dando en las comisiones, los legisladores podrán defender en el recinto -y en pleno- su posición. Pero en este caso, los legisladores plantean que el DNU es una reforma inconstitucional encubierta y recuerdan “Colegio de Abogados de Tucumán” para justificar la imposibilidad de habilitar una reforma constitucional sin observar los procedimientos constitucionalmente previstos.
Ello es lo que entienden pretende hacer el PEN a través de un DNU que reformula la matriz constitucional-convencional. Es decir, que el juez o jueza competente deberá hacerse cargo de resolver sí las circunstancias que caracterizan este conflicto y el DNU cuestionado (ser una reforma constitucional encubierta), no habilita a los legisladores a defender la institucionalidad democrática, aun cuando se halle abierta la discusión en el recinto del Congreso.
En la demanda se precisa que “quienes [la] suscriben somos legisladores de la Ciudad y el decreto cuestionado afecta y desnaturaliza competencias propias de la Legislatura de la Ciudad que integramos”.
Sumemos a ello un dato de interés: la invocación del artículo 6 de la Constitución de la CABA. Dicho artículo establece que “las autoridades constituidas tienen mandato expreso, permanente e irrenunciable del Pueblo de la Ciudad, para que en su nombre y representación agoten en derecho las instancias políticas y judiciales para preservar la autonomía y para cuestionar cualquier norma que limite la establecida en los artículos 129 y concordantes de la CN”. Al decidir, deberá definirse interpretativamente el alcance de esta cláusula, a efectos de delimitar la legitimación en concreto.
Estas circunstancias, la situación de base y el alcance de la pretensión, ¿no presentan un escenario diverso a los precedentes Polino y otros? En Thomas la CSJN ordenaba levantar la cautelar que suspendía la integralidad de la ley de medios con carácter erga omnes, bajo el argumento que esa medida judicial afectaba la división de poderes. Pero ese argumento es el punto central de esta pretensión: lo que afecta de modo insanable al DNU emitido, es su violación de la división de poderes y los principios republicanos y democráticos. ¿Y ahora? ¿Cómo se resolverá?
Estos elementos ratifican la importancia de la doble condición invocada. Recordemos que “Colegio de Abogados de Tucumán” también sirve para justificar la legitimación colectiva de una persona en defensa de la institucionalidad democrática. Este grupo invoca su condición de ciudadanos, explicitando que “la presente no pretende constituirse como una acción popular”, presentando nexo suficiente con la situación de los demandantes aunque no sea exclusivo. Para los actores, en sus formas y sustancia, el DNU afecta su función como legisladores y su vida como ciudadanos.
¿Argumentos sobre el fondo?
La demanda recupera dos ejes que han estado presentes en diversas acciones y que han sido objeto de la discusión pública sobre el DNU en estas semanas.
Por un lado, su nulidad absoluta y las afectaciones implicadas. En ese sentido, sostienen que “la decisión presidencial formalizada en el Decreto N° 70/23 pone en peligro la plena vigencia de la CN, la división de poderes, el sistema federal y en concreto, los derechos de los porteños y porteñas previstos en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires”.
Afirman que es absolutamente inconstitucional, en tanto usurpa funciones legislativas reservadas al Congreso y lo sustituye, desnaturalizando los fines perseguidos por la Reforma Constitucional de 1994 (atenuar el presidencialismo, fortalecer el rol del Congreso y perfeccionar el equilibrio entre los poderes).
Un aspecto de interés no tan explorado en otras acciones, es el argumento de la irrazonabilidad. Los actores alegan que el DNU es irrazonable toda vez que las medidas que allí se disponen son totalmente desproporcionadas para lograr los fines que dice perseguir y, mucho menos, para cumplir con los principios y garantías constitucionales. Plantean que el DNU adoptado desconoce la dignidad de la persona humana que la reforma constitucional del 94 entroniza como eje regulatorio.
También consideran que violenta el principio de necesidad (adopción de las medidas menos restrictivas) y que presenta vicios en cada uno de los elementos del acto. Entienden que esta “reforma amplísima y radical vulnera el federalismo al entrar en contradicción con las Constituciones y legislaciones provinciales”. Por ejemplo, modificando el sistema económico, en contradicción con el art. 18 de la Constitución de la Ciudad que prevé que “es política de Estado que la actividad económica sirva al desarrollo de la persona y se sustente en la justicia social. La Ciudad promueve la iniciativa pública y la privada en la actividad económica en el marco de un sistema que asegura el bienestar social y el desarrollo sostenible”.
Esta pauta normativa sería un límite claro a las fuerzas del mercado y la punta del iceberg para cuestionar las desregulaciones promovidas. La demanda aborda distintas situaciones conflictivas para mostrar cómo, la regulación promovida, afecta regresivamente derechos protegidos de los habitantes de la CABA. Para ello contrasta las mandas constitucionales con la reglamentación propiciada por el DNU (v.gr., prepagas, tarjeta de crédito, ley de abastecimiento, vivienda digna, farmacias, etc.).
Por otro, la gravedad de la situación planteada a partir del DNU en términos institucionales y democráticos. En relación con ello, expresan que “la decisión del presidente de modificar y derogar leyes -de contenido múltiple y heterogéneo- mediante un decreto legislativo de necesidad y urgencia expresamente prohibidos como regla [art. 99, inciso 3 segundo párrafo CN], nos pone ante una situación institucional grave, inédita, excepcionalísima para uno de los pilares de nuestra Constitución, la forma republicana de gobierno, el sistema federal y la autonomía de la CABA”.
En este sentido, la actora precisa que -si bien otros presidentes han hecho uso de la herramienta- nunca en la historia argentina se dictó un acto reglamentario de tal envergadura.
¿Alcance de la cautelar?
La actora solicita una medida cautelar por la cual se suspendan los efectos de la norma “hasta tanto se dicte sentencia definitiva en la presente causa o bien, se expida el Congreso de la Nación en los términos del art. 99 inc. 3 de la CN, lo que suceda primero” (apartado IV).
La demanda de la FAM planteaba algo similar en torno a la variante temporal. El problema allí, que en la presente se replica, es porqué sostienen dicha tesitura si los legisladores/ciudadanos no solo cuestionan las formas y procedimiento de adopción del DNU, sino también su sustancia. Aún más: lo hace con argumentos constitucionales y convencionales.
Como planteábamos en aquella ocasión, si ello es así, la validación que el Congreso hiciera no trastocaría su posición en juicio, ni sus fundamentos. Tampoco la pretensión cautelar y su razón de ser. Es decir, no tendría ningún sentido limitar el otorgamiento de la cautelar a lo que haga el Congreso, porque el planteo de la pretensión de fondo (y los derechos que se hallan en juego), lo exceden. Ello así, sin perjuicio de todas las consideraciones que pueda merecernos lo valioso de la discusión democrática en el seno del Congreso, las implicancias de la relación democracia, derecho y control judicial o las eventuales vicisitudes procesales (la omisión del legislador o su ratificación, ¿serían hechos nuevos, nuevos hechos o una pretensión diversa o más amplia?).
En relación con el peligro en la demora y el interés público, la demanda replica lo sostenido por la FAM en su escrito postulatorio.
Habilitación de feria y algunas notas complementarias
La actora solicitó la habilitación de feria alegando la grave afectación que supone el DNU para los derechos y garantías de los habitantes de la CABA, calificando la situación de gravedad institucional. No se citan causas análogas donde se habilitase y que se hallan actualmente en trámite.
Hay dos datos curiosos en la demanda. El primero dice relación con la solicitud de declaración de puro derecho de la causa. En especial, si consideramos que uno de sus argumentos planteados para cuestionar el DNU es la irrazonabilidad de las medidas para la protección de derechos. El segundo, la ausencia de explicitación de los recaudos de admisibilidad del proceso colectivo.
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