Por Matías Alejandro Sucunza
Las medidas cautelares en procesos colectivos, ¿se hallan sometidas a los mismos recaudos que las peticionadas en clave individual? Su proposición, el análisis de admisibilidad, trámite y procedencia, ¿se trabajan de la misma manera?
El 12 de junio de 2018, en competencia originaria, la CSJN resolvió un incidente que se originó porque el gobierno de la provincia de San Luis pidió una medida cautelar contra la Administración de Parques Nacionales (causa «Administración de Parques Nacionales c/San Luis, Provincia de s/ Incidente de medida cautelar», Expte. CSJ 642/2010 (46-A)/1 originario).
El objeto de la medida cautelar era «que informe acerca de una serie de cuestiones relativas a la matanza y faena de burros silvestres en los inmuebles afectados al Parque Nacional Sierra de las Quijadas, alegadas por la Provincia de San Luis. Se le solicitó, asimismo, que informe qué medidas había adoptado al respecto y si había otorgado autorizaciones para la matanza o faena de los animales mencionados».
En respuesta, la APN acompañó copias «del informe del proyecto ‘Evaluación de la abundancia y selección de hábitat del burro africano silvestre (Equus asinus) en el Parque Nacional Sierra de las Quijadas, Provincia de San Luis (año 2013)” y de los “Lineamientos Estratégicos para el Manejo de Especies Exóticas en la APN”. Sostuvo que los burros no eran una especie autóctona sino exótica del parque y que «no se [habían] autorizado tareas de eliminación de los burros silvestres». Siendo una especie exótica, la APN entendía que le eran aplicables los aludidos Lineamientos. Bajo esos fundamentos, requirió que la CSJN rechace la medida cautelar. En contrapartida, la provincia solicitó «que se rechace el informe del proyecto acompañado por la APN por ser inexacto y reitera su solicitud de dictado de la medida cautelar».
El caso planteado nos suscita múltiples interrogantes.
El objeto de la medida cautelar, ¿estaba bien planteado? Porque si observamos la contestación de la APN, el proveimiento de información fue “satisfecho”, sin perjuicio de la objeción sobre la inexactitud. ¿O, en realidad, la provincia de San Luis quería detener la (supuesta) matanza de burros y el objeto sería ordenar el cese de ello? Si esto es así, ¿estaban bien trabajados los presupuestos para el otorgamiento cautelar? En el estadio provisorio propio de esa clase de pretensión, ¿se alegaron y acreditaron correctamente?
Los procesos colectivos suponen un cambio de paradigma: el abordaje y resolución de conflictos colectivos. Estos conflictos, caracterizados por: i) un elevado número de sujetos afectados; ii) la posición similar de ellos frente al agente dañoso; iii) la trascendencia social, económica y/o política de su discusión y resolución en sede judicial; iv) mayor exigencia de tratamiento unitario; y, v) externalidades económicas indeseadas que se derivan del no tratamiento colectivo, conllevan problemáticas y dimensiones distintas de las individuales, las cuales trastocan todo el sistema de procesamiento de conflictos.
El (sub)sistema cautelar no escapa a este fenómeno. En ese sentido, si bien los lineamientos estructurales de la teoría cautelar permanecen vigentes, el tipo de conflictos en tratamiento incide en ellos y condiciona significativamente su abordaje y tratamiento en pro de adoptar un perfil adecuado que acompañe eficazmente esta nueva dimensión protectoria (si querés ampliar esta idea, dale click acá).
El caso utilizado como disparador para este comentario muestra ambos aspectos. Por un lado, que la verosimilitud en el derecho, el peligro en la demora o la no afectación grave del interés público suponen conceptualmente lo mismo. Por otro, que el tipo de conflictos a desactivar y su caracterización incide de forma singular en su planteo, análisis y ponderación, enfatizando el carácter preventivo y protectorio de las medidas cautelares (particularmente, por la potencialidad del daño y la magnitud de los intereses en juego). Esta circunstancia se agrava aún más cuando los procesos involucran derechos fundamentales de tutela preferente o versan sobre bienes colectivos.
El problema en el supuesto de la provincia de San Luis, es que la cautelar requerida tenía déficits en todos sus elementos. Esto es, en aquellos aspectos generales (¿Tengo un derecho probable? ¿Con base en qué normativa? La cautelar que pretendo, ¿guarda correlato con ello? ¿Cómo he acreditado cada extremo?), como en su construcción desde el tamiz o lente colectivo (la supuesta matanza de burros, ¿no protege otros bienes colectivos igualmente relevantes?).
Para la CSJN, de la prueba ofrecida no se advierte con suficiente claridad que “la alegada matanza de burros silvestres en el ámbito del Parque Nacional Sierra de las Quijadas afecte los principios consagrados en la Ley N° 25675, o la diversidad biológica consagrada en el art. 41 de la Constitución Nacional (…) no se ofreció ni produjo prueba alguna que permita afirmar que la APN haya otorgado autorizaciones para la matanza de burros silvestres, ni que haya iniciado actividades concretas con el fin de su erradicación del Parque Nacional Sierra de las Quijadas». En este sentido, «ni la prueba ofrecida por la provincia en el presente incidente ni los argumentos esgrimidos son suficientes para contrarrestar las afirmaciones de la Directora de Conservación y Manejo de fs. 21/22, ni el resto de la prueba acompañada por la APN».
Si no es una cuestión de (o como de) puro derecho, la única manera de obtener la protección cautelar requerida, es trabajando con las evidencias con que contamos. El juicio de probabilidad que la CSJN o cualquier juez efectúa cuando analiza su otorgamiento, es un verdadero escrutinio que nos exige superar el estándar de prueba atenuado propio de las medidas cautelares. Para ello, necesitamos acreditar en forma provisoria o superficial los extremos de derecho y hecho afirmados (considerando 4°).
San Luis había ofrecido como prueba las declaraciones testimoniales del Gobernador de la provincia, la Ministra de Turismo y las Culturas, del Jefe del Programa de Culturas Originarias y del Cacique del Pueblo Nación Huarpe. Para la cautelar que estaban pidiendo, ¿era útil? ¿No existían otras evidencias más pertinentes? ¿No debió haber trabajado todo ello con anterioridad?
Pero hay un problema adicional: si esa era la prueba central a utilizar, debió instrumentarse a través del mecanismo de información sumaria que prevé el art. 197 CPCCN. De otro modo, es probable que la evidencia quede fuera porque la burocracia judicial o sus pruritos no quieran producirla. Ello es lo que pasó, dado que la CSJN le respondió a San Luis que “más allá del hecho de que este Tribunal no decidió expresamente sobre la procedencia de dicha prueba, es difícil imaginar que los testimonios mencionados puedan constituir prueba más sólida que la producida por la APN al contestar el requerimiento de fs. 10/11” (considerando 7°).
Sin perjuicio de las críticas técnicas (admisibilidad vs. procedencia), del dogmatismo o de la rara “valoración contrafáctica” que pareciera hacer la CSJN (no produce los testimonios, pero cree que tendrían menos valor, siendo ese un argumento para justificar su no producción y al mismo tiempo ponderarlos), parte principal del problema se genera por lo que omitió o hizo defectuosamente la provincia de San Luis.
Veamos. En la causa no trabaja con claridad si los burros son autóctonos o exóticos y, siendo ello así, la verosimilitud en el derecho se debilita porque no se hace cargo del complejo de facultades que la APN tiene en función de esa distinción.
Si tu punto es afirmar que los burros son autóctonos, no se puede argumentar que “el informe de la Dirección de Conservación y Manejo comete un error al incluir a los burros silvestres dentro del manejo de especies exóticas, puesto que fueron introducidos con anterioridad a la resolución mencionada”. En todo caso, la respuesta será –como hizo la CSJN- que “se advierte que la provincia reconoció (…) que los burros silvestres son una especie exótica introducida al Parque Nacional Sierra de las Quijadas” (considerando 7°).
Por otra parte, la Ley N° 22.351 de Parques Nacionales faculta a la APN para permitir la caza de especies no autóctonas de un parque. La provincia nunca argumentó que la conducta de la APN fuese contraria a dichas facultades, ni cuestionó la constitucionalidad. Además, «[t]ampoco puede afirmarse que la prueba ofrecida por San Luis se dirigió a probar que los burros silvestres son una ‘especie de la fauna silvestre autóctona’ que se encontrase en peligro de extinción o retroceso numérico en los términos de la ley de conservación de la fauna (ley 22.421)».
Por todo esto, la CSJN rechazó la medida cautelar pedida.
Sentencia acá.
Si te interesó el tema, te dejamos por acá un laburo que trabaja sobre las medidas cautelares contra el Estado y su incidencia en el campo colectivo.
Sobre el estándar de prueba atenuado en materia cautelar en general, algo por acá.
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