I. Presentación
el 31 de marzo de 2026 la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal dictó sentencia en “Consejo Interuniversitario Nacional y otros c/ EN – PEN – Dto. 759/25 s/ Amparo Ley 16.986” (Expte. CAF 38475/2025), confirmando la medida cautelar innovativa que ordenó al Poder Ejecutivo Nacional cumplir de forma inmediata los arts. 5° y 6° de la Ley 27.795 de Financiamiento de la Educación Universitaria y Recomposición del Salario Docente. Con los votos de los jueces Sergio Fernández y Jorge Morán, el tribunal rechazó la apelación del Estado Nacional y confirmó la resolución del juez de primera instancia del Juzgado CAF N° 11, dictada el 23 de diciembre de 2025.
La decisión de Cámara es relevante por diversas razones. En lo esencial, la Sala debió resolver si el Poder Ejecutivo podía invocar el art. 5° de la Ley 24.629 para suspender la ejecución de una ley sancionada por insistencia del Congreso con dos tercios de los votos de ambas cámaras (art. 83 CN), y si la medida cautelar innovativa satisfacía los cinco requisitos del art. 14 de la Ley 26.854. La respuesta a la primera pregunta fue rotundamente negativa; la respuesta a la segunda, afirmativa.
II. Antecedentes procesales relevantes
En agosto de 2025, el Congreso de la Nación aprobó el proyecto de ley 27.795. El Poder Ejecutivo lo observó en su totalidad mediante Decreto 647/25, del 10 de septiembre de 2025. Con posterioridad, tanto la Cámara de Diputados como el Senado confirmaron el proyecto con dos tercios de los votos, de conformidad con el art. 83 de la Constitución Nacional (cfr. PE-81/25, del 2/10/2025), por lo que se convirtió en ley.
Mediante Decreto 759/25, del 20 de octubre de 2025, el Poder Ejecutivo promulgó la ley, aunque con una reserva crucial. Los considerandos del decreto establecieron:
“Corresponde que el PODER EJECUTIVO NACIONAL promulgue la Ley N° 27.795, pese a que la misma, por imperio de lo dispuesto por el artículo 5° de la Ley N° 24.629, quedará suspendida en su ejecución hasta tanto el H. CONGRESO DE LA NACIÓN determine las fuentes de su financiamiento e incluya en el presupuesto nacional las partidas que permitan afrontar las erogaciones que su implementación requiere” (énfasis agregado).
El 29 de octubre de 2025, el Consejo Interuniversitario Nacional y diversas universidades nacionales interpusieron amparo colectivo solicitando la declaración de inconstitucionalidad del Decreto 759/25 y el cumplimiento inmediato de la ley. Como medida cautelar, acotaron el pedido a los arts. 5° y 6° de la norma, que regulan la actualización salarial de docentes y no docentes y la recomposición de todos los programas de becas estudiantiles, respectivamente.
La causa fue inscripta en el Registro de Procesos Colectivos de la CSJN el 10 de diciembre de 2025 (Acordada 12/2016). El grupo representado quedó definido como el integrado por docentes, no docentes, investigadores y alumnos de todas las universidades públicas nacionales (sobre esta resolución ver la nota de Valentino Correa, donde se presentan también los fundamentos de la demanda).
El Estado Nacional recusó al juez de grado -también docente universitario- argumentando falta de imparcialidad, planteo que la Sala rechazó el 18 de diciembre de 2025. El 23 de diciembre de 2025, esta misma Sala rechazó además los planteos de recusación de causa, la revocatoria in extremis y el pedido de nulidad intentados por la demandada. Contra esas resoluciones, el Estado interpuso recursos extraordinarios el 5 y 10 de febrero de 2026, que fueron denegados el 5 de marzo de 2026, y queja ante la Corte Suprema el 13 de marzo de 2026.
Mientras tanto, el 23 de diciembre de 2025 el Juzgado Contencioso Administrativo Federal N° 11 resolvió: (i) admitir la cautelar solicitada por la actora, declarando inaplicable a su respecto lo dispuesto al momento de promulgar la Ley N° 27795 (Decreto N° 759/2025). Esto es, que “por imperio de lo [establecido] por el artículo 5 de la Ley 24629, quedará suspendida en su ejecución hasta tanto el Congreso de la Nación determine las fuentes de su financiamiento e incluya en el presupuesto nacional las partidas que permitan afrontar las erogaciones que su implementación requiere”; (ii) ordenar a la demandada a cumplir de forma inmediata con lo dispuesto en los artículos 5 y 6 de la Ley N° 27795; y (iii) establecer que la medida cautelar estará vigente hasta el dictado de la sentencia (ver acá nota la de Matías Sucunza sobre esta resolución).
III. La verosimilitud del derecho: el argumento central de la resolución
Apelada la resolución cautelar, la Sala trabaja sobre el marco del art. 14 de la Ley 26.854 que, para las medidas cautelares innovativas, exige la concurrencia conjunta de cinco requisitos. El núcleo argumental de la resolución gira en torno al primero de ellos -la verosimilitud del derecho- y se estructura a partir de una pregunta que los propios magistrados formulan de modo explícito:
“¿Podría el Poder Ejecutivo sostener que la aplicación de una ley del Congreso se encuentra suspendida con sustento en otra ley anterior del propio Congreso?”
La respuesta, en términos de verosimilitud a los fines cautelares, fue negativa.
III.1. Ley posterior deroga ley anterior
La Sala comenzó recordando que el Congreso aprobó la Ley 27.795, la cual fue confirmada por dos tercios de los votos tras la observación total del Poder Ejecutivo. Al promulgar la norma, el Ejecutivo suspendió su vigencia con sustento en otra ley del Congreso (la Ley 24.629, art. 5°).
La Cámara invocó jurisprudencia de la CSJN para desestimar ese argumento. Textualmente:
“La Ley de Administración Financiera y Sistemas de Control para el Sector Público Nacional no se diferencia por su jerarquía normativa del resto de las que dicta el Congreso de la Nación y, por lo tanto, una norma posterior puede derogar una anterior, sea expresa o tácitamente, no hallándose el Poder Legislativo vinculado indefectiblemente hacia el futuro por sus propias autorrestricciones (CSJN, Fallos: 325:2394; 330:4936)”
El razonamiento es impecable. La Ley 27.795 -ley especial posterior, sancionada con la mayoría agravada más exigente que la Constitución prevé- prevalece sobre la Ley 24.629 -ley general anterior-, conforme al principio clásico de interpretación normativa que la propia Sala recupera. Este conflicto normativo, cabe señalar, no fue creado por el juez como sostenía el demandado, sino por el propio Poder Ejecutivo al invocar la ley más antigua para suspender la ejecución de la ley más nueva, cuando ambas emanan del mismo legislador y son de igual jerarquía.
III.2. El principio de juridicidad no ampara la suspensión
La demandada había sostenido que el Poder Ejecutivo cumplió con los deberes inherentes al “principio de legalidad presupuestaria” y que era el propio Congreso, a través del art. 5° de la Ley 24.629, “quien habría suspendido o condicionado la ejecución” de la Ley 27.795. Sostuvo que la medida cautelar estaría “obligando al Estado Nacional a violar la Ley N° 24.629 (art. 5) y la Ley de Administración Financiera N° 24.156 (art. 38)”.
La Sala rechazó esa postura, añadiendo otro argumento relevante: bajo el principio republicano de juridicidad, las competencias de las autoridades públicas son esencialmente limitadas y están sometidas a la razonabilidad constitucional (arts. 1°, 19 y 28 CN). La Cámara citó doctrina de la Corte Suprema en la materia:
“En el marco de un sistema republicano de gobierno, las competencias de las autoridades públicas se caracterizan por ser un poder esencialmente limitado, sometido a la juridicidad y a la razonabilidad constitucional” (CSJN, “Cantaluppi, Santiago s/ acción de inconstitucionalidad”, 2/7/2024, Fallos: 347:653, voto del doctor Rosatti; “Edenor S.A. y otro c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, 20/9/2022, Fallos: 345:951; “Coihue S.R.L. c/ Santa Cruz, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad y daños y perjuicios”, 18/11/2021, Fallos: 344:3476, consid. 7)
Desde esta perspectiva, el Ejecutivo no puede ampararse en el principio de juridicidad para suspender una norma vigente apelando a otra norma de igual rango que le resulte más conveniente, contrariando principios clásicos en materia de interpretación.
IV. Los demás presupuestos cautelares del art. 14, Ley 26.854
IV.1. Perjuicios de imposible reparación ulterior y peligro en la demora
La Sala confirmó que la propia Ley 27.795 y el decreto impugnado reconocen el deterioro de los ingresos del colectivo afectado. La Cámara lo expresa con contundencia:
“La propia ley 27.795 y el decreto impugnado dan cuenta del deterioro de los ingresos, la disminución del poder adquisitivo y la pérdida salarial del colectivo afectado, y la demandada se ha limitado a señalar que el juez no indica como esos perjuicios serían irreparables ulteriormente, y simplemente se refiere al beneficio que obtendría el juez con su sentencia por ser docente universitario”
El carácter alimentario de los derechos en juego -salarios y becas estudiantiles en un escenario inflacionario documentado- tornó innecesaria una demostración adicional de irreparabilidad.
El Estado había argumentado que la educación universitaria continuaba funcionando con las transferencias presupuestarias regulares y que el daño era meramente conjetural, pero la Sala descartó esa lectura: el propio texto del decreto impugnado contiene el reconocimiento de la grave situación deficitaria que el Estado pretendía negar en sede judicial.
IV.2. Afectación del interés público y equilibrio fiscal
El Estado Nacional sostuvo que la cautelar ponía en riesgo el equilibrio macroeconómico, con apoyo en informes técnicos del Subsecretario de Presupuesto del Ministerio de Economía. La Sala respondió que el juez de grado había ponderado adecuadamente la gravitación económica de la medida, considerando el informe de la Oficina del Presupuesto del Congreso que estimó el impacto fiscal en un 0,23% del PBI, lo que representaba un ahorro poco significativo porcentualmente para el presupuesto global de gastos de la Administración Pública Nacional.
El tribunal agregó un argumento clave: el interés público no se agota en el equilibrio fiscal. La Cámara ponderó que podía verse afectado el derecho a enseñar y aprender consagrado en el art. 14 de la Constitución Nacional, “sin que esta cuestión -esencial- mereciera consideración alguna por la demandada, en su expresión de agravios”.
IV.3. Contracautela
El planteo del Estado sobre la insuficiencia de la caución juratoria también fue rechazado. La Sala recordó que la determinación de la contracautela queda librada al prudente arbitrio judicial (arts. 199 y 208 CPCCN), y consideró que la contracautela fijada en la instancia anterior resultaba adecuada, teniendo en cuenta las circunstancias del caso y los derechos fundamentales involucrados.
IV.4. Irreversibilidad y el reproche de “sentencia definitiva encubierta”
El Estado argumentó que la medida cautelar coincidía sustancialmente con el objeto del pleito principal, configurando una sentencia definitiva encubierta. La Sala calificó esos agravios de “poco serios”. Textualmente dijo:
“Resultan poco serios los agravios del Estado Nacional relativos a que la medida cautelar constituiría una sentencia definitiva encubierta, puesto que el objeto de la acción y lo requerido en la medida cautelar en modo alguno son coincidentes”
La Sala también explicó la distinción: la pretensión principal persigue la declaración de inconstitucionalidad del Decreto 759/25 y el cumplimiento inmediato e integral de la Ley 27.795; la cautelar, en cambio, se limita a dos de sus normas -los arts. 5° y 6°-, referidas a la actualización salarial docente y no docente entre el 1/12/2023 y la sanción de la ley, y a la recomposición de los programas de becas del estudiantado.
V. Proyecciones y pendientes
La confirmación de la cautelar abre una etapa que promete, también, ser conflictiva. El Estado ya anticipó que agotará las instancias recursivas. De hecho, la propia sentencia revela que ya interpuso recurso de queja ante la Corte Suprema (el 13/3/2026) respecto de las resoluciones sobre recusación. El PEN tiene abierta, además, la vía del recurso extraordinario federal contra esta resolución cautelar.
Creo que lo más interesante que se viene es, con independencia de la impugnación, la cuestión del cumplimiento. Porque aun cuando se conceda el REF, éste no tendrá carácter suspensivo de la decisión. Entonces: ¿qué mecanismos de monitoreo y ejecución se implementarán para garantizar la efectividad de la orden? ¿Qué rol jugará el CIN como interlocutor del tribunal en esa etapa? ¿Y las personas que integran el grupo representado? El colectivo es amplio y la ejecución de la orden cautelar requerirá definir mecanismos concretos de cumplimiento que seguramente darán lugar a nuevas discusiones.
También queda abierta la cuestión de fondo: la inconstitucionalidad del Decreto 759/25 en su integralidad. Esa discusión involucra una pregunta más profunda sobre los límites del poder presidencial en materia de promulgación condicionada de leyes confirmadas por insistencia del Congreso, que es sustancialmente distinta al análisis cautelar que hasta aquí realizaron los tribunales.
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