El 31 de marzo de 2026, la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal dictó sentencia en “Asociación Civil CELS c/ EN-M Seguridad-Resol 943/23 s/ Amparo Ley 16.986” (CAF 48198/2023)», revocando la sentencia que había declarado la nulidad de la Resolución 943/2023 del Ministerio de Seguridad (“protocolo antipiquetes”) y declararando su validez.
En este comentario proponemos una lectura crítica de la decisión sobre la premisa de algo objetivo y verificable: la sentencia de Cámara tiene, cuanto menos, cinco problemas críticos en sus fundamentos que justificarían su revocación por la CSJN.
I. PRIMERA OMISIÓN: LA COMPATIBILIDAD DEL ARTÍCULO 3° DEL PROTOCOLO CON EL ARTÍCULO 194 DEL CÓDIGO PENAL
El artículo 3° de la Resolución 943/23 define el supuesto de hecho que habilita la intervención policial:
“Por impedimentos al tránsito de personas o medios de transporte (…) debe entenderse cualquier concentración de personas o colocación de vallas u otros obstáculos que disminuyeren, para la circulación de vehículos, el ancho de las calles, rutas o avenidas (…) aun cuando no crearen una situación de peligro (…). No se tomará en cuenta, a tales efectos, el hecho de que los perjudicados tuvieren otras vías alternativas de circulación”.[1]
El artículo 194 del Código Penal, en cambio, reprime a quien “sin crear una situación de peligro común, impidiere, estorbare o entorpeciere el normal funcionamiento de los transportes por tierra, agua o aire o los servicios públicos de comunicación”.
La diferencia es sustancial: el protocolo amplía el concepto penal para incluir cualquier concentración que disminuya el ancho de una vía, aunque no genere peligro alguno y aunque existan vías alternativas. El tipo penal del artículo 194 exige entorpecimiento del “normal funcionamiento” del transporte; el protocolo lo extiende a toda reducción parcial del espacio de circulación.
La sentencia de primera instancia ponderó expresamente esta cuestión y concluyó:[2]
“Bajo el ropaje de un Protocolo interno y por medio de una resolución ministerial: (i) se regulan derechos constitucionales y convencionales (…); (ii) se modifica el alcance del art. 194 del Código Penal, permitiendo, incluso, respecto de la flagrancia, una interpretación más gravosa que la que efectúa el artículo 353 bis, modificándolo en consecuencia”.
Y el CELS, en su contestación de agravios, señaló que la apelante no había refutado este argumento:[3]
“Sobre este razonamiento concreto y específico que realiza el juez de grado al ponderar el artículo del código penal 194, con normativa de procedimiento penal (artículos 284, 285 y 353 bis) la autoridad requerida no realiza comentario alguno”.
La Sala III no dice nada sobre esta cuestión. En cambio, se limita a reproducir textualmente el artículo 3° del protocolo en el considerando VI (relato de normas involucradas). En ningún pasaje de la sentencia analiza si la definición que allí se establece es compatible con el tipo penal del artículo 194 del CP.
En el considerando XII.6, donde aborda la cuestión de fondo, la Cámara se limita a señalar que la intervención policial se produce “en el marco del delito flagrante reprimido por el artículo 194 del Código Penal” (art. 2° del protocolo), pero no examina si la definición del artículo 3° -que es la que en la práctica determina cuándo se considera configurado ese delito- excede o modifica el alcance del tipo penal. Es decir: da por supuesto que el protocolo se limita a aplicar el artículo 194, sin verificar si su artículo 3° lo amplía o no.
II. SEGUNDA OMISIÓN: LA EXCLUSIÓN DEL ARTÍCULO 353 BIS DEL CPPN PARA CONTEXTOS DE PROTESTA
El artículo 353 bis del Código Procesal Penal de la Nación dispone lo siguiente en su párrafo quinto:
“Las disposiciones previstas en el presente título no se aplicarán cuando el o los hechos de que se traten tuvieran lugar en ocasión del ejercicio de derechos humanos y/o sociales, o de cualquier otro derecho constitucional. Si con motivo u ocasión de la protesta social se cometieren delitos comunes en flagrancia, podrán ser sometidos a las disposiciones del presente título”.[4]
Esta norma establece una exclusión expresa: el régimen de flagrancia no rige cuando los hechos ocurren en ocasión del ejercicio de derechos constitucionales. Solo los “delitos comunes” cometidos en ese contexto pueden ser sometidos al procedimiento de flagrancia.
El protocolo es contrario a la norma porque se funda enteramente en la noción de “delito flagrante reprimido por el artículo 194” (art. 2°) para justificar la intervención policial sin orden judicial en contextos de protesta.
El CELS advirtió en la contestación de la apelación que el Estado tampoco había respondido este argumento de la sentencia de primera instancia:[5]
“El artículo 353 bis del CPP prevé que (…) las disposiciones previstas en el presente título no se aplicarán cuando el o los hechos de que se traten tuvieran lugar en ocasión del ejercicio de derechos humanos y/o sociales (…). Sobre este razonamiento concreto y específico que realiza el juez de grado (…) la autoridad requerida no realiza comentario alguno”.
La Sala III menciona el artículo 353 bis una sola vez, en el considerando XI, pero no para analizarlo sino para criticar al juez de primera instancia por haberlo citado. Afirma que el magistrado de grado concluyó que con el protocolo “se modifica el alcance del artículo 194 del Código Penal, permitiendo (…) una interpretación más gravosa que la que efectúan el artículo 353 bis”, y descalifica esa conclusión señalando que “las únicas referencias vinculadas al artículo 353 bis (…) habían sido exclusivamente citas efectuadas por la parte actora, sin siquiera analizar sus términos ni efectuar un estudio comparativo”.[6]
Es decir: la Cámara reprocha al juez de grado no haber analizado en profundidad el artículo 353 bis, pero ella misma tampoco lo analiza. No explica por qué la exclusión legal del régimen de flagrancia para hechos en contexto de protesta es compatible con un protocolo que se funda íntegramente en la flagrancia del artículo 194.
III. TERCERA OMISIÓN: LA PROPORCIONALIDAD A LA LUZ DE LOS ESTÁNDARES INTERAMERICANOS
El artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que las restricciones a los derechos reconocidos en la Convención solo pueden ser aplicadas conforme a “leyes” dictadas por razones de interés general. La Corte Interamericana ha interpretado que el término “leyes” exige una norma de carácter general, emanada de los órganos legislativos democráticamente elegidos (OC-6/86). O sea, ley formal del Congreso. A su vez, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH ha desarrollado estándares específicos sobre el uso de la fuerza en contextos de protesta, exigiendo legalidad, necesidad y proporcionalidad.[7]
El CELS invocó estos estándares en su demanda y en la contestación de la apelación, desarrollando el principio de reserva de ley formal del artículo 30 CADH y la Opinión Consultiva 6/86. Incluso el propio Estado Nacional, en su apelación, reconoció la aplicabilidad de los estándares interamericanos al citar la publicación “Protesta y Derechos Humanos” de la CIDH, argumentando que el protocolo los cumplía.[8]
Al respecto, en el considerando XII.6, la Cámara señala que “el Estado Nacional tiene facultades para establecer (…) las medidas de prevención que considere adecuadas”, invoca jurisprudencia de la CSJN sobre la no-absolutez de los derechos y concluye que la resolución respeta “los estándares constitucionales y convencionales vigentes”.
Sin embargo, no identifica cuáles son esos estándares convencionales ni, mucho menos, los aplica. No menciona el artículo 30 de la CADH. No cita la OC-6/86. No analiza si una resolución ministerial satisface el requisito de “ley formal” que la Convención exige para restringir derechos. Tampoco aplica un test de proporcionalidad. La afirmación de que se respetan estándares convencionales es dogmática y opera como conclusión, no como análisis ni motivación razonada de la decisión.
IV. CUARTA OMISIÓN: LAS DISPOSICIONES DE VIGILANCIA Y REGISTRO
Los artículos 6°, 7°, 8°, 10 y 12 del protocolo conforman un sistema de identificación, filmación, registro de datos y comunicación a autoridades administrativas y migratorias. El artículo 6° ordena identificar “autores, cómplices e instigadores (…) con registro prioritario de los datos de sus líderes y organización con la cual se vinculan”. El artículo 8° dispone que esos datos serán remitidos al Ministerio de Seguridad. El artículo 11 prevé la posibilidad de demandar a las organizaciones por el costo de los operativos y, si se trata de extranjeros con residencia provisoria, comunicar sus datos a la Dirección Nacional de Migraciones. Finalmente, el artículo 12 crea un registro de organizaciones participantes.
La sentencia de primera instancia observó que el protocolo no incorpora cita alguna a la ley 25.326 de Protección de Datos Personales respecto de las funciones de los artículos 6°, 7° y 8°, ni efectúa mención alguna a los Tratados Internacionales de Derechos Humanos.[9]
El CELS, en su contestación de la apelación, advirtió específicamente que el Estado (una vez más) no había refutado estos argumentos del juez de grado:[10]
“Sobre el otro aspecto que el juez analizó en su sentencia de grado, esto es, la justificación de la Resolución sobre la base de las leyes orgánicas de las fuerzas de seguridad, la falta de mención a la ley de datos personales o la consideración de antecedentes del derecho internacional de los derechos humanos, la autoridad requerida tampoco realiza comentarios que den cuenta de agravios que le produzca la decisión judicial”.
Además, en esa contestación invocó la jurisprudencia interamericana sobre el efecto inhibitorio de las medidas de vigilancia:[11]
“La violación de los derechos de reunión y de libertad de pensamiento y de expresión de los participantes en una manifestación pública por parte de las autoridades ‘tiene graves efectos inhibitorios [chilling effect] sobre futuras reuniones o asambleas’, ya que lleva a que las personas se abstengan de ejercer sus derechos para evitar consecuencias”.
En su análisis de fondo (considerandos XII.1 a XII.7), la Sala III ni siquiera menciona los artículos 6°, 7°, 8°, 10 y 12 del protocolo. Los reproduce en el relato normativo del considerando VI, pero no los somete a examen alguno al momento de evaluar la validez de la resolución. No analiza su compatibilidad con la ley 25.326, ni con la ley 25.520, ni con los estándares interamericanos sobre vigilancia estatal. La decisión, así, convalida la totalidad del protocolo sin haber analizado la totalidad de sus disposiciones.
V. QUINTA OMISIÓN: EL DEBER DE MOTIVACIÓN REFORZADA
El dictamen del Fiscal Federal -cuyo criterio fue luego avalado por el Fiscal General ante la Cámara (dictamen del 20/03/2026)- identificó un vicio específico en la motivación del acto administrativo. Sus pasajes centrales merecen ser citados:[12]
“La falta o deficiencia de motivación impide conocer si ex ante se ha efectuado un adecuado control de convencionalidad, siendo este control una obligación de todas las autoridades estatales”.
“La demandada se limitó a invocar un contexto generalizado de interrupción del tránsito que, según dice, devino en una situación insoportable para la población. Ahora bien, la falta motivacional radica en que la autoridad administrativa omitió efectuar una ponderación concreta entre la finalidad esgrimida (establecer el orden público en la vía pública), las medidas adoptadas para alcanzarla y la entidad de los derechos fundamentales que eventualmente resulten afectados por las medidas dispuestas”.
“La naturaleza de los derechos aquí en juego exigía un deber reforzado de motivación, máxime cuando esos derechos gozan de preferente tutela tanto por la Constitución Nacional como por los instrumentos internacionales de protección de derechos humanos (…) la falla esencial en el elemento motivación impide conocer si se ha efectuado control sustancial de convencionalidad, indispensable en atención a los derechos en juego”.
En el considerando XII.5, la Sala III aborda la motivación del acto en tan solo un párrafo. Reproduce los considerandos de la resolución (“urgencia de la situación”, “desorden en la vía pública”, “situación insoportable para la población”), y concluye: “De este modo, se advierte que la decisión recurrida responde a una motivación suficiente”.[13]
La Cámara no explica por qué la invocación genérica de una “situación insoportable” -sin datos estadísticos, informes técnicos ni ponderación de derechos- satisface el deber reforzado de motivación que el Fiscal identificó como exigible. Y ni siquiera el deber de motivación más básico exigido por la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo.
De este modo, no se hace cargo de la objeción sobre la omisión del control de convencionalidad. No responde a la crítica concreta sobre la falta de ponderación entre la finalidad de orden público y los derechos afectados. Simplemente da por satisfecho el requisito de motivación reproduciendo las afirmaciones dogmáticas contenidas en los propios considerandos del acto impugnado.
VI. CIERRE
Las cinco omisiones identificadas no son defectos menores ni cuestiones tangenciales. Constituyen los ejes centrales del caso planteado por la actora y resueltos en la sentencia de primera instancia.
La Cámara los soslaya y funda la revocación de la sentencia en tres premisas generales: la competencia formal del Ministerio, la presunción de legitimidad de los actos administrativos y la no-absolutez de los derechos constitucionales. Ninguna de las tres proposiciones es incorrecta en abstracto. Sin embargo, ninguna de ellas es suficiente para sostener la decisión en este caso concreto, ante la manifiesta inconstitucionalidad de la norma impugnada y la evidente insuficiencia del recurso de apelación.
[1]Resolución 943/2023 del Ministerio de Seguridad de la Nación, art. 3°.
[2]Sentencia de primera instancia, Juzgado CAF n° 11, 29/12/2025, Considerando IX.
[3]Contestación de agravios del CELS, 02/03/2026, punto IV.5.
[4]Código Procesal Penal de la Nación, art. 353 bis, párrafo 5°.
[5]Contestación de agravios del CELS, 02/03/2026, punto IV.5.b.
[6]Sentencia de Cámara, CNCAFed Sala III, 31/03/2026, Considerando XI.
[7]Corte IDH, Opinión Consultiva OC-6/86, 9 de mayo de 1986; CIDH, Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, “Protesta y Derechos Humanos” (2019).
[8]Memorial de apelación del Estado Nacional, 30/12/2025, Tercer Agravio, párrafos referidos a los arts. 15 y 16 CADH.
[9]Sentencia de primera instancia, 29/12/2025, Considerando IX, párrafos sobre arts. 6°, 7° y 8°.
[10]Contestación de agravios del CELS, 02/03/2026, punto V.
[11]Contestación de agravios del CELS, 02/03/2026, punto VI, con cita de CIDH.
[12]Dictamen del Fiscal Federal, 01/12/2025, reproducido en la sentencia de primera instancia, punto 9.
[13]Sentencia de Cámara, CNCAFed Sala III, 31/03/2026, Considerando XII.5.
Class Actions en Argentina 