Cuestionamientos sobre el acuerdo entre Argentina y el FMI: rechazaron por falta de legitimación activa y ausencia de “causa o controversia” dos amparos promovidos por legisladores (*FED)

En fecha 27 de diciembre de 2019 el Juzgado Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal N° 7 dictó sentencia en los expediente acumulados “Doñate, Martín y Otro c/ EN – M Hacienda de la Nación s/Amparo Ley 16.986” (N° 47958/2018) y “Vallejos, María Fernanda c/ EN s/ Amparo Ley 16.986” (N° 48764/2018), rechazando las demandas promovidas con diversos objetos (cautelares, declarativos y de condena), tendientes a impedir la celebración del acuerdo entre el Poder Ejecutivo Nacional y el Fondo Monetario Internacional (FMI), así como también para obtener la declaración de inconstitucionalidad del artículo 60, último párrafo, de la Ley 24.156 y del artículo 32 de la Ley 27.431.

Los casos fueron planteados por vía de amparo por “el señor Martín Doñate en su calidad de Diputado Nacional por la Provincia de Río Negro, y el señor Rodolfo Tailhade, en su calidad de Diputado Nacional por la Provincia de Buenos Aires” (escrito de demanda acá) y por “la señora María Fernanda Vallejos, en su calidad de Diputada de la Nación por la Provincia de Buenos Aires y representante del pueblo de dicho estado provincial” (escrito de demanda acá).

La decisión trabajó sobre el caso “Doñate” y luego aplicó sus conclusiones al caso “Vallejos” con fundamento en la similitud de ambos.

Notificado de la demanda, el Ministerio de Hacienda contestó el informe circunstanciado sosteniendo como principal defensa la falta de legitimación activa de los legisladores para promover acciones colectivas en los términos del art. 43 CN. En este sentido señaló:

“Que los actores carecen de legitimación activa, en tanto se presentan en calidad de Diputados de la Nación e invocan facultades que la Constitución Nacional le otorgó al Poder Legislativo, no a cada uno de los legisladores que lo integran.

Al respecto, destaca que la sola calidad de diputados no les otorga legitimación para representar al Congreso de la Nación, ni a la Cámara que integran, tampoco para impugnar la constitucionalidad de actos estatales, ya sean leyes dictadas por aquél o actos del Poder Ejecutivo Nacional, en tanto se encuentran habilitados para ejercer las funciones legislativas expresamente previstas en la Carta Magna”.

Asimismo, afirmó que la causa se había convertido en abstracta atento“la conclusión del Acuerdo Stand-By y su inicio de ejecución, por lo que todo pronunciamiento al respecto resulta inoficioso”, y a modo eventual cuestionó también la vía procesal elegida para realizar el planteo (informe del Ministerio de Hacienda acá y acá).

La demanda de la causa acumulada (“Vallejos”), según indica la sentencia, tenía por objeto “que se declare la nulidad e inconstitucionalidad de todo acto, pacto o tratado que se pudiere celebrar entre el Poder Ejecutivo Nacional y el Fondo Monetario Internacional sin la previa intervención y aprobación por ambas Cámaras del Congreso de la Nación”. Frente a ello, la contestación del Ministerio de Hacienda fue “sustancialmente análoga” a la realizada en la causa “Doñate” (informe del Ministerio de Hacienda acá y acá).

En el expediente principal la parte actora denunció como hecho nuevo la aparición de los dos expedientes administrativos donde se habían contraído los créditos: Expediente N° 2018-29772791-APN-DGD#MHA y Expediente N° 2018-52368222-APN-DGD#MHA.

Dichos documentos demuestran que la toma de deuda se instrumentó sin respaldo en un expediente (el primero se inició 9 días después de la firma de la Carta de Intención) y, por tanto, sin información ni intervenciones técnicas y jurídicas previas que permitieran evaluar su razonabilidad y legalidad. Además, se instrumentó sin actos administrativos formales que decidieran tomar la deuda en las condiciones en que se hizo (más información sobre este tema en fmiargentina.com).

A pesar de ello, el juez desestimó el planteo de plano y ordenó el desglose de esa documentación por considerar aplicable la regla de que no se admiten hechos nuevos en el proceso de amparo.

Luego el juez avanzó en sus consideraciones para resolver el caso, recordando ante todo que “no está obligado a seguir y dar tratamiento a todas y cada una de las argumentaciones que se le presentan, ni a examinar la totalidad de las probanzas aportadas a la causa, sino a abordar aquellas cuestiones y analizar los elementos arrimados que resulten relevantes y conducentes para dirimir el conflicto y que bastan para dar sustento a un pronunciamiento válido”.  Ello, sostuvo, cobraba especial relevancia en el caso atento “la multiplicidad de cuestionamientos y objeciones que se formulan”.

Sobre ese piso de marcha, dedicó varios párrafos a realizar manifestaciones sobre la vía del amparo, su carácter excepcional, la necesidad de que la ilegalidad denunciada sea manifiesta, los riegos de involucrar al Poder Judicial en un indebido control de la actividad de los otros poderes del Estado, y también sobre la importancia de no evaluar la admisibilidad de dicha vía procesal desde un punto de vista meramente ritual “toda vez que la acción de amparo tiene por objeto una efectiva protección de derechos más que una ordenación o resguardo de competencias” (considerandos III y IV).

Sin embargo, no se expidió concretamente sobre si, en estos dos casos acumulados, la vía elegida por los actores era idónea o no.

Luego la sentencia avanzó sobre el argumento en base al cual desestimó ambos casos: la falta de legitimación activa de las actoras.

En este orden de ideas, se refirió a lo sostenido oportunamente en la sentencia del 26/09/2018 en el caso “Lozano, Claudio Raúl c/ EN s/ Amparo Ley 16.986″ (Nº 61735/2018), dictada por el mismo juez pero en su juzgado de origen, el N° 9 (aquí estaba subrogando), y mediante la cual rechazó in limine el planteo de nulidad avanzado por Lozano en su carácter de Diputado Nacional.

En dicha decisión se repiten  los tradicionales conceptos sobre “causa o controversia” como requisito necesario para habilitar la competencia del Poder Judicial, los cuales se trasladaron a este caso de la siguiente manera:

“Los casos o controversias contenciosos a los que se refieren los artículos 116 y 117, de la Constitución Nacional, son aquellos en los que se persigue, en concreto, la determinación del derecho o prerrogativa debatidos entre partes adversas, ante la existencia de una lesión actual o, al menos, una amenaza inminente a dicho derecho o prerrogativa (CSJN, Fallos 321:1352; 322:528, entre muchos otros); requisito, que por ser de carácter jurisdiccional, es comprobable de oficio, pues su ausencia o desaparición importa la de juzgar y no puede ser suplida por la conformidad de las partes o su consentimiento por la sentencia (CSJN, Fallos 331:2257). A lo que cabe agregar, que en las causas de carácter contencioso a las que se refiere el artículo 2, de la Ley 27, es necesario que el derecho debatido esté fundado en un interés específico, concreto y atribuible en forma determinada al litigante (CSJN, Fallos 324:2381).

Asimismo, cabe recordar que toda vez que la existencia de caso, causa o asunto, presupone la de parte, esto es, la de quien reclama o se defiende y, por ende, de quien se beneficia o perjudica con la resolución a adoptar en el proceso, es ella quien debe demostrar que persigue en forma concreta la determinación del derecho debatido y que tiene un interés jurídico suficiente en la resolución de la controversia o, como lo ha sostenido la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que los agravios expresados la afectan en forma suficiente o substancial (CSJN, Fallos 333:1212, con cita de 306:1125; 308:2147 y 310:606, entre otros). Esto es, que posean concreción e inmediatez bastante para configurar una controversia definida, concreta, real y sustancial que admita remedio a través de una decisión que no sea sólo una opinión acerca de cuál sería la norma en un estado de hecho hipotético (CSJN, Fallos 326:1007)”.

Luego la sentencia se refirió especialmente a la representación colectiva invocada por Vallejos, recordando que “la ampliación de la legitimación derivada de la reforma constitucional del año 1994, no ha modificado la exigencia de tal requisito, ya que los nuevos sujetos legitimados también deben acreditar que su reclamo tiene suficiente concreción e inmediatez –como se dijo con anterioridad–, y que no se trata de un mero pedido en que se procura la declaración general y directa de inconstitucionalidad de normas o actos de otros poderes” (la jueza de origen en este caso había rechazado certificar la causa como colectiva por incumplimiento de requisitos formales, ver acá).

Y conectando ambos conceptos (causa o controversia / legitimación colectiva), la sentencia sostuvo que “no es dable incluir en el catálogo de derechos de incidencia colectiva con aptitud para provocar la jurisdicción de los tribunales, al mero interés en el cumplimiento de la ley, en razón de que tal circunstancia desembocaría en una suerte de acción popular o abstracta de inconstitucionalidad, constitutiva de un control de normas excluido de la esfera judicial federal (CSJN, Fallos 317:335; 326:1007).

Ello es así, pues lo contrario implicaría obviar las exigencias de los artículos 116 y 117, de la Constitución Nacional, en punto a la necesidad de una real controversia, requisito que nunca fue permitido por al Alto Tribunal, aún en los supuestos en los que se invocasen derechos de incidencia colectiva”.

De este modo, concluyó:

“Que, como consecuencia de todo lo expuesto, no resulta forzoso concluir que las acciones intentadas por los señores Martín Doñate, Rodolfo Tailhade y María Fernanda Vallejos deben ser desestimadas, en tanto carecen de la legitimación invocada.

Máxime, teniendo en consideración que todos ellos se presentaron en calidad de Diputados de la Nación, supuesto varias veces analizado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, quien ha sostenido que el carácter de legislador no otorga legitimación suficiente para actuar en un proceso (CSJN, Fallos 324:2048, entre otros); precisando, a su vez, que los legisladores no son legitimados extraordinarios en tanto no están mencionados en el artículo 43, de la Constitución Nacional, ya que de la ampliación de los sujetos legitimados por la reforma constitucional de 1994 no se sigue una automática aptitud para demandar, sin un examen previo de la existencia de una cuestión susceptible de instar el ejercicio de la jurisdicción (CSJN, Fallos 339:1223)”.

Sentencia completa acá.

Dictamen fiscal acá.

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